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山西省地表水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐與問題研究

文檔作者：白振華1，2 彭林1 文檔來源： 1．太原理工大學(xué) 2．山西省環(huán)境保護(hù)廳		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2024年09月03日
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上一篇：陜南漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)評價(jià)

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2016年第7期(總第130期)
婦派與芋釷
ENERGY AND ENERGY CONSERVATION 2016年7月
山西省地表水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐與問題研究
白振華1，2，彭林1
(1．太原理工大學(xué)，山西太原030024；2．山西省環(huán)境保護(hù)廳，山西太原030024)
摘要： 分析了全國地表水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制開展情況，總結(jié)了山西省地表水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作實(shí)踐，指出其成功的經(jīng)驗(yàn)
和做法，并對其存在的問題進(jìn)行了剖析，最后明確了山西省流域跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母母锓较颉?
關(guān)鍵詞： 流域；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制；山西省
中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095--0802一(2016)07—0094—02
Study on the Practice and Problems of Ecological Compensation Mechanism of Surface Water in
Shanxi Province
BAI Zhenhual，一．PENG Iinl
(1．Taiyuan University of Technology，Taiyuan 030024，Shanxi，China；2．Department of Environmental Protection of Shanxi
Province，Taiyuan 030024，Shanxi，China)
Abstract：This paper analyzed the development of national surface water ecological compensation mechanism，summarized work
practice of surface water ecological compensation mechanism in+Shanxi Province，analyzed the existing problems，and then
confirmed the reform direction of inter-regional ecological compensation in Shanxi Province．
Key words：drainage basin；ecological compensation；mechanism；Shanxi Province
O引言
十八大提出要“建立反映市場供求和資源稀缺程
度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和
生態(tài)補(bǔ)償制度”【1]。國務(wù)院2015年《水污染防治行動(dòng)計(jì)
戈蚣中也明確提出“建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。
1 中國地表水生態(tài)補(bǔ)償工作開展情況
中國從20世紀(jì)80年代就開始探討、研究地表水跨
界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作，但至今未出臺科
學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的文件政策。國家環(huán)境規(guī)劃院副
院長王金南在全國流域生態(tài)補(bǔ)償研討會議上發(fā)言：跨
界斷面考核補(bǔ)償工作從國家到環(huán)保部均提出了要求，
但一直沒有提出具體落實(shí)方案。
“十二五”以來，河北、四川、陜西、安徽、福
建、甘肅等省份開始試行此項(xiàng)工作，但在執(zhí)行力度、
扣繳額度、治理力度、環(huán)境效益上難以達(dá)到預(yù)期效果。
河北最先實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償考核，但考核標(biāo)準(zhǔn)低
(CODl00，氨氮30；山西省執(zhí)行的地表水V類水標(biāo)準(zhǔn)為
COD40，氨氮2)、扣繳數(shù)額小(總數(shù)5 000 X 104元以
下)，效果不明顯。陜西考核機(jī)制與山西相似，但考核
范圍小(渭河流域)、扣繳額度小(3 000×104元以
下)、處理不科學(xué)(各相關(guān)政府由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局處理)、
效果極其有限(省廳扣繳獎(jiǎng)勵(lì)，各市環(huán)保解決，沒有
對政府形成壓力)，難以為繼。其它省份的試點(diǎn)工作是
收稿日期：2016一01—13
第一作者簡介：白振華，1978年生，男，山西保德人。2000年畢業(yè)
于石家莊陸軍學(xué)院炮兵指揮專業(yè)。
·94·
國家與上下游兩省三方共同出資，進(jìn)行了一些治理項(xiàng)
目，與生態(tài)補(bǔ)償含義有別。
山西省自2009年開始，在主要河流實(shí)行跨界斷面
水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)水質(zhì)改善情況，對水質(zhì)
斷面不達(dá)標(biāo)的市扣繳生態(tài)補(bǔ)償金，取得了顯著成果，
極大促進(jìn)了流域水質(zhì)的改善。但伴隨著經(jīng)濟(jì)社會和國
內(nèi)宏觀政策的不斷變化，現(xiàn)行流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還面
臨許多問題。如存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性，只考核2項(xiàng)
指標(biāo)不能全面反映水質(zhì)狀況；補(bǔ)償方式單一，主要以
資金補(bǔ)償為主嘲；補(bǔ)償責(zé)任難以明確，目前主要針對政
府部門，應(yīng)向企業(yè)市場為主轉(zhuǎn)變；計(jì)量技術(shù)落后，目
前以手動(dòng)監(jiān)測為主；政策法規(guī)建設(shè)滯后，已有省政府
辦公廳下發(fā)的通知，但權(quán)威性不夠等問題。
流域生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償制度的重要組成部分，
是環(huán)境資源有價(jià)理念的重要體現(xiàn)。建立和完善流域生
態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善
及加快轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展和轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)具有重要
意義。加快實(shí)施跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落
實(shí)資源有價(jià)理念、建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在要求；是落實(shí)
資源有價(jià)理念、建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在要求；是破解流
域環(huán)境治理難題、促進(jìn)均衡發(fā)展的必然結(jié)果。
2山西省地表水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐與問題
2．1工作開展情況
根據(jù)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)行地表水跨
界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的通知》(晉政辦函
『2009]177號)[31，省環(huán)保廳于2009年10月開始監(jiān)測考核
萬方數(shù)據(jù)
2016年第7期白振華，等：山西省地表水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐與問題研究2016年7月
試運(yùn)行，2010年1月開始正式考核。根據(jù)各市反饋情況
及實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)省人民政府同意，省環(huán)
保廳與省財(cái)政廳201 1年、2013年2次對考核機(jī)制進(jìn)行完
善。目前，考核范圍由11個(gè)轄區(qū)市擴(kuò)大到22個(gè)擴(kuò)權(quán)縣，
共45條河流及溝渠的88個(gè)斷面進(jìn)行監(jiān)測考核。
監(jiān)測考核工作按月進(jìn)行，省環(huán)保廳按月向各市縣
環(huán)保局函告考核結(jié)果，同時(shí)抄報(bào)省政府，抄送省財(cái)政
廳及相關(guān)市縣人民政府。
這項(xiàng)工作山西省于2009年9月先于國家開展，先行
先試，經(jīng)不斷探索、總結(jié)、修訂，目前已形成根據(jù)水
質(zhì)改善情況，對各市縣進(jìn)行梯次扣繳和獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)機(jī)
制。具體是對超標(biāo)河流按污染程度分級扣繳補(bǔ)償資金，
大力鼓勵(lì)達(dá)標(biāo)治理、引導(dǎo)保持優(yōu)良水質(zhì)，體現(xiàn)了占有
河流水環(huán)境容量公共資源的有償性，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)
各級政府積極治污，使無主河流成為有主河，形成了
“省考市、市考縣、縣考企業(yè)”的山西特色的水污染防
治長效機(jī)制。
2．2資金扣繳獎(jiǎng)勵(lì)情況
2010年至2014年，5 a共扣繳105 777×104元，獎(jiǎng)
勵(lì)30 610×104元。山西省財(cái)政廳對扣繳獎(jiǎng)勵(lì)資金落實(shí)
至1]2013年。獎(jiǎng)勵(lì)資金全部獎(jiǎng)勵(lì)到位，結(jié)余資金全部落
實(shí)到治理項(xiàng)目與環(huán)境能力建設(shè)上。
2．3環(huán)境效益情況
該制度實(shí)施以來，各級人民政府對轄區(qū)考核的河
流水質(zhì)結(jié)果極其重視，書記、市(縣)長親自督陣，跨
界斷面水污染治理工作已成為真正的“一把手”工程。
采取各種行之有效的措施改善水質(zhì)，加大了本區(qū)域水
污染防治工作力度，水質(zhì)改善效果顯著，走在了全國
前列。工作開展前后，全省地表水環(huán)境質(zhì)量變化顯著：
優(yōu)良斷面比例上升了18．5個(gè)百分點(diǎn)，重污染斷面比例下
降了28．9個(gè)百分點(diǎn)?；瘜W(xué)需氧量、氨氮年均濃度下降幅
度分別為65．8％、69．1％。
2．4存在問題
該制度執(zhí)行5 a多來，根據(jù)執(zhí)行過程中的實(shí)踐，目
前還存在以下問題：
a)考核監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有待改進(jìn)?？己说闹吸c(diǎn)
是監(jiān)測數(shù)據(jù)。監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是考核結(jié)果的關(guān)鍵，
當(dāng)前監(jiān)測水質(zhì)及流量數(shù)據(jù)為手工監(jiān)測，且在當(dāng)月隨機(jī)
監(jiān)測，存在很大的偶然性，嚴(yán)重影響考核準(zhǔn)確性，每
月在考核前省環(huán)保廳都會有考核市縣反映數(shù)據(jù)問題；
b)考核對象的責(zé)任有待明確?？己酥贫鹊睦碚撌?
建立在市縣河界分明、出入明確的條件下進(jìn)行的，但
在現(xiàn)實(shí)生活中，河流走向復(fù)雜不定，有不少市縣是以
河為界，污染監(jiān)測數(shù)據(jù)加重，但排污責(zé)任不清的現(xiàn)象
多次出現(xiàn)；
c)政府工作職責(zé)有待強(qiáng)化。法律規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量
由政府負(fù)責(zé)，可將環(huán)境質(zhì)量納入政府工作考核范圍，
作為政府負(fù)責(zé)人的政績進(jìn)行考核。但在現(xiàn)實(shí)考核過程
中，水污染嚴(yán)重區(qū)域的政府不是從政府職能的角度去
尋找問題根源，解決問題，扣繳嚴(yán)重時(shí)總是把環(huán)保部
門作為不作為的部門進(jìn)行問責(zé)，導(dǎo)致出現(xiàn)部分市縣環(huán)
保部門領(lǐng)導(dǎo)難當(dāng)?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象；
d)補(bǔ)償部門配合有待加強(qiáng)。水污染防治工作不是
環(huán)保部門單獨(dú)能解決的，需要財(cái)政、水利、稅務(wù)等相
關(guān)部門的進(jìn)一步配合，才能達(dá)到最好的治理效果。
3結(jié)語
山西省地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制雖
然取得了顯著效果，但根據(jù)上述問題，為了考核工作
科學(xué)合理，公平公正，在提高治理的工作積極性上。
還存在進(jìn)一步完善的空間。
a)改革考核監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)測方式。為確?？己藬?shù)據(jù)
科學(xué)、公平：(a)可進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)測工作程序、要求；(b)
可規(guī)范考核斷面建設(shè)，提高監(jiān)測水樣指標(biāo)及流量的準(zhǔn)
確性；(c)改革監(jiān)測工作機(jī)制，提高監(jiān)測級別，將監(jiān)測時(shí)
間與人員進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，將不確定性降到最低；(d)啟
動(dòng)自動(dòng)化建設(shè)，數(shù)據(jù)科學(xué)化；(e)JJll強(qiáng)監(jiān)測抽查復(fù)測；
b)完善生態(tài)補(bǔ)償考核制度。在河道復(fù)雜、以河為
界的情況下，可嘗試改革考核制度，增加向界河內(nèi)匯
入河流的監(jiān)測斷面，加強(qiáng)監(jiān)測頻率，加大監(jiān)測檢查等
方法來提高考核的科學(xué)性；
c)改進(jìn)工作方法，加強(qiáng)政府問責(zé)。(a)進(jìn)行立法，
由省人大以地方法律的形式將職責(zé)確定下來，執(zhí)行落
實(shí)上有法可依；(b)改善考核辦法，將考核與組織部門
聯(lián)動(dòng)，作為地方政府考核政績進(jìn)行落實(shí)；
d)進(jìn)行多部門補(bǔ)償探索，進(jìn)一步完善水污染防治
生態(tài)補(bǔ)償制度。除財(cái)政扣繳資金外，可聯(lián)合其它水利、
稅務(wù)、發(fā)改、物價(jià)等相關(guān)部門將環(huán)境質(zhì)量工作的獎(jiǎng)罰
實(shí)施具體化。體現(xiàn)在方方面面的工作中。如環(huán)境質(zhì)量
不好的地方，財(cái)政扣按環(huán)境質(zhì)量扣繳生態(tài)補(bǔ)償資金、
水利可在水資源利用上提高收費(fèi)或在政策落實(shí)上進(jìn)行
區(qū)別對待，稅務(wù)在調(diào)整稅率上與環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動(dòng)，發(fā)改
委在資金使用方面與環(huán)境質(zhì)量不同的區(qū)域給予區(qū)別對
待，物價(jià)部門在價(jià)格調(diào)控過程中按環(huán)境質(zhì)量情況給予
區(qū)別對待等，多方面對水環(huán)境質(zhì)量不好的區(qū)域進(jìn)行限
制，以提高政府治理的積極性和效率性；
e)可由監(jiān)察部門建立落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，確保政策落
實(shí)，起到促進(jìn)水污染防治工作的效果。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳勇．論新《環(huán)境保護(hù)法》與生態(tài)補(bǔ)償制度的法制化[J]．湖
南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(6)：104—109．
[21黃潤源．論我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善[J]．上海政法學(xué)院
學(xué)報(bào)，2010(6)：56—61．
[3]孫曉莉．完善地表水跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制的建議
[J]．能源與節(jié)能，2011(7)：57—58．
(責(zé)任編輯：高志鳳)
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