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海河流域洪水影響評(píng)價(jià)工作實(shí)踐與思考

文檔作者：余海艷，張存龍，李琛亮，趙悅文檔來(lái)源：水利部海河水利委員會(huì)		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2025年03月03日
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收稿日期：2016—07—20
作者簡(jiǎn)介：余海艷（1982—），女，高級(jí)工程師，主要從事防汛抗旱管理
工作。
DOI：10.3969/j.issn.1004-7328.2016.05.008
海河流域洪水影響評(píng)價(jià)工作實(shí)踐與思考
余海艷，張存龍，李琛亮，趙悅
（水利部海河水利委員會(huì)，天津300170）
摘要：在深化水利行政審批制度改革和簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目涉水行政審批事項(xiàng)的背景下，結(jié)合海委近年來(lái)開(kāi)展的洪
水影響評(píng)價(jià)工作實(shí)際，分析了洪水影響評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題和困難，并探討了加強(qiáng)洪水影響評(píng)價(jià)工作的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：海河流域；洪水影響評(píng)價(jià)；蓄滯洪區(qū)；洪泛區(qū)
中圖分類(lèi)號(hào)：TV877 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：1004-7328（2016）05-0024-03
·防汛抗旱· 海河水利2016.No.5
洪水影響評(píng)價(jià)是防洪社會(huì)管理和公共服務(wù)的核
心內(nèi)容之一，《中華人民共和國(guó)防洪法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)
《防洪法》）第三十三條規(guī)定：“在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)
建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就洪水對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能
產(chǎn)生的影響和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能產(chǎn)生的影響作出
評(píng)價(jià)，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防御措施。建設(shè)
項(xiàng)目可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序
報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門(mén)審查批
準(zhǔn)的洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告。在蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)的油
田、鐵路、公路、礦山、電廠、電信設(shè)施和管道，其洪水
影響評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)單位自行安排的防洪避
洪方案。建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或者使用時(shí)，其防洪工
程設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)水行政主管部門(mén)驗(yàn)收?！?
《防洪法》確立洪水影響評(píng)價(jià)管理制度以來(lái)，海
委開(kāi)展了大量洪水影響評(píng)價(jià)管理工作，維護(hù)了蓄滯
洪區(qū)、洪泛區(qū)滯納洪水功能，保障了海河流域內(nèi)非防
洪建設(shè)項(xiàng)目的防洪安全。近年來(lái)，隨著海河流域社
會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)
目急劇增加，蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)利用與防洪安全
問(wèn)題更加突出，洪水影響評(píng)價(jià)工作面臨新的挑戰(zhàn)。
1 洪水影響評(píng)價(jià)審批制度改革
為加強(qiáng)洪水影響評(píng)價(jià)管理工作，水利部于2013年
印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)洪水影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（水
汛〔2013〕404號(hào)），對(duì)洪水影響評(píng)價(jià)工作組織領(lǐng)導(dǎo)、管
理目標(biāo)要求、評(píng)價(jià)報(bào)告編報(bào)、報(bào)告審批管理機(jī)制、報(bào)告
審批條件、評(píng)價(jià)監(jiān)督管理等方面提出了明確要求。
2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于深化水利改革的指
導(dǎo)意見(jiàn)》（水規(guī)計(jì)〔2014〕48號(hào)），提出要大幅度減少
水行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化水行政審批
制度改革。推進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目
水資源論證、洪水影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、涉河建
設(shè)項(xiàng)目、水利基建前期工作等審查審批項(xiàng)目分類(lèi)合
并實(shí)施。改進(jìn)水行政審批和監(jiān)管方式，確需保留的
水行政審批事項(xiàng)要明確管理層級(jí)、簡(jiǎn)化審批程序。
2015年，水利部印發(fā)《關(guān)于高速公路涉水行政
審批改革的通知》（水政法〔2015〕431號(hào)），就高速公
路需要辦理的河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方
案審批、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批和
生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批3項(xiàng)行政審批事項(xiàng)
有關(guān)改革事宜進(jìn)行了明確。其中，高速公路項(xiàng)目跨
越多個(gè)河道管理范圍、洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)，需要辦理
2項(xiàng)以上河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審
批、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批的，統(tǒng)一
報(bào)送審批，以項(xiàng)目法人為單位編制一份技術(shù)報(bào)告。
2016年，水利部印發(fā)了《水利部簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目
涉水行政審批實(shí)施辦法》（水規(guī)計(jì)〔2016〕22號(hào)），進(jìn)一
步對(duì)投資項(xiàng)目涉水行政審批內(nèi)容相近事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)
整合，將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)審核、河道管理范圍
內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水
影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批、國(guó)家基本水文測(cè)站上下游建設(shè)影
響水文監(jiān)測(cè)工程審批歸并為“洪水影響評(píng)價(jià)類(lèi)審批”。
2 存在的問(wèn)題和困難
自2013年以來(lái)，受水利部委托，海委完成北京
萬(wàn)方數(shù)據(jù)
2016.No.5
新機(jī)場(chǎng)建設(shè)、特高壓輸電線路工程、輸油管道工程等
多個(gè)蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的洪水影響評(píng)價(jià)技
術(shù)審查工作。從目前的情勢(shì)來(lái)看，主要存在以下幾
方面的問(wèn)題和困難。
2.1 分級(jí)審批管理機(jī)制仍不健全
目前，水利部文件中明確了洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告
的分級(jí)審批權(quán)限，規(guī)定國(guó)務(wù)院或國(guó)家防汛抗旱總指
揮部決策運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)內(nèi)的大中型建設(shè)
項(xiàng)目和跨流域的建設(shè)項(xiàng)目，其洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告由
水利部負(fù)責(zé)審批。流域防汛抗旱總指揮部商地方人
民政府決策運(yùn)用和對(duì)流域防洪有重要作用的蓄滯洪
區(qū)、洪泛區(qū)內(nèi)的大中型建設(shè)項(xiàng)目以及本流域內(nèi)跨省
級(jí)行政區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目的洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告由流域
機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批，并報(bào)水利部備案。
雖然分級(jí)審批權(quán)限已經(jīng)明確，但是并未進(jìn)一步
明確哪些蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)是國(guó)務(wù)院或國(guó)家防汛抗
旱總指揮部決策運(yùn)用的，哪些蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)是
流域防汛抗旱總指揮部商地方人民政府決策運(yùn)用
和對(duì)流域防洪有重要作用的。在實(shí)際工作中，一般
根據(jù)河系洪水調(diào)度方案中有關(guān)規(guī)定來(lái)確定蓄滯洪
區(qū)、洪泛區(qū)的調(diào)度權(quán)限，但對(duì)流域防洪有重要作用
的蓄滯洪區(qū)仍然無(wú)法直接確定。此外，目前非防洪
建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)還不明確，對(duì)不同類(lèi)別
大、中、小型項(xiàng)目的判定還沒(méi)有具體指標(biāo)衡量，一般
僅能參照建設(shè)項(xiàng)目所在行業(yè)的相關(guān)指標(biāo)確定該項(xiàng)
目規(guī)模大小。
2.2 整合審批缺乏實(shí)施細(xì)則
在簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目涉水行政審批中規(guī)定，洪
水影響評(píng)價(jià)類(lèi)審批適用于：①在江河、湖泊上新建、
擴(kuò)建以及改建并調(diào)整原有功能的水工程；②在河道、
湖泊管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目；③在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)
內(nèi)建設(shè)的非防洪建設(shè)項(xiàng)目；④在國(guó)家基本水文監(jiān)測(cè)
站上下游建設(shè)的影響水文監(jiān)測(cè)的工程。若涉及2種
情形及以上的投資項(xiàng)目，實(shí)行一個(gè)審批機(jī)關(guān)為主、有
關(guān)機(jī)關(guān)會(huì)同或者參與的方式開(kāi)展審批工作，只下達(dá)
1份審批文件。審批權(quán)限屬于不同層級(jí)的，由高一
級(jí)水行政主管部門(mén)組織開(kāi)展審批工作。
以上4種情形的單獨(dú)審批，均屬于審批機(jī)關(guān)的
不同管理部門(mén)辦理。如果投資項(xiàng)目涉及多種情形，
將會(huì)同時(shí)涉及到審批機(jī)關(guān)的不同管理部門(mén)，部門(mén)之
間如何開(kāi)展工作（如誰(shuí)來(lái)牽頭、誰(shuí)來(lái)配合）目前尚未
有明確的細(xì)則規(guī)定。
2.3 后續(xù)監(jiān)管仍需加大力度
根據(jù)水利部有關(guān)要求，水行政主管部門(mén)對(duì)洪水
影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批后項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管
理，監(jiān)督項(xiàng)目是否按照審批意見(jiàn)實(shí)施、是否采取了消
除或減輕洪水影響的措施、是否影響防洪安全。同
時(shí)，工程建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工之前應(yīng)辦理相關(guān)
建設(shè)手續(xù)，并將有關(guān)文件報(bào)水行政主管部門(mén)備案。
近年來(lái)，各級(jí)水行政主管部門(mén)審查的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)
量越來(lái)越多，但由于受人力物力限制，尚無(wú)法對(duì)所有的
項(xiàng)目實(shí)施全方位的監(jiān)管。同時(shí)，受各種客觀因素的影
響，各地的監(jiān)管力度和水平參差不齊，難以保證達(dá)到監(jiān)
管的要求。此外，建設(shè)單位在項(xiàng)目審批之后與水行政
主管部門(mén)聯(lián)系較少，將有關(guān)文件備案的情況也很少。
2.4 洪水影響評(píng)價(jià)普及度仍然偏低
目前，很多干部群眾的洪水影響評(píng)價(jià)意識(shí)不夠，
對(duì)洪水影響評(píng)價(jià)工作的了解還不夠多、不夠全。有的
地方政府從局部經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)一些
違法施工的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行保護(hù)性政策；有的建設(shè)單
位不知道如何開(kāi)展洪水影響評(píng)價(jià)，為此走了不少?gòu)?
路；有的洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制單位并未完全按照
相關(guān)導(dǎo)則編制，報(bào)告編制水平良莠不齊。如果項(xiàng)目
建設(shè)單位能對(duì)洪水影響評(píng)價(jià)工作有一定的了解，在
項(xiàng)目初期就能“找對(duì)入口”；如果報(bào)告編制單位能夠
熟悉相關(guān)導(dǎo)則，認(rèn)真編寫(xiě)洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，就會(huì)大
大節(jié)約項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)時(shí)間，為項(xiàng)目開(kāi)工創(chuàng)造條件。
3 對(duì)策建議
3.1 進(jìn)一步健全審批管理機(jī)制
近年來(lái)，水利部積極推進(jìn)洪水影響評(píng)價(jià)審批等
水利行政審批制度改革，不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，加快水行政
管理職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步規(guī)范了水利行政審批項(xiàng)目。
大力推進(jìn)改進(jìn)洪水影響評(píng)價(jià)審批管理機(jī)制，不僅要
明確非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告分級(jí)審批權(quán)
限劃分原則，而且要根據(jù)工作需要盡快研究提出分
級(jí)審批范圍和地方水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)審批的洪泛
區(qū)、蓄滯洪區(qū)名錄；要充分考慮不同行業(yè)的不同特
點(diǎn)，提出不同類(lèi)別的非防洪建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模劃分指標(biāo)。
3.2 盡快出臺(tái)整合審批實(shí)施細(xì)則
簡(jiǎn)化整合投資項(xiàng)目水行政審批工作中，在減少
審批層級(jí)的同時(shí)，要盡快出臺(tái)整合審批實(shí)施細(xì)則，進(jìn)
一步明確實(shí)施主體等。針對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目審批涉及
審批機(jī)關(guān)不同管理部門(mén)的情況，可以參照高速公路
涉水行政審批改革內(nèi)容，以河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)
目工程建設(shè)方案審批為主的，由審批機(jī)關(guān)河湖管理
部門(mén)牽頭辦理、防汛抗旱辦公室配合；以非防洪建設(shè)
項(xiàng)目洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批為主的，由審批機(jī)關(guān)防
汛抗旱辦公室牽頭辦理、河湖管理部門(mén)配合。
余海艷，張存龍，李琛亮，等：海河流域洪水影響評(píng)價(jià)工作實(shí)踐與思考 ·25·
萬(wàn)方數(shù)據(jù)
2016年10月
3.3 強(qiáng)化洪水影響評(píng)價(jià)監(jiān)督管理
要進(jìn)一步加強(qiáng)洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審批后項(xiàng)目建
設(shè)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督管理，開(kāi)展針對(duì)性跟蹤檢查，保證
防洪安全措施執(zhí)行到位。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，洪
水影響評(píng)價(jià)審批單位要及時(shí)組織項(xiàng)目相關(guān)防洪措施
的專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收，未經(jīng)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目不得投入運(yùn)
行。要建立健全下級(jí)巡查、上級(jí)抽查、逐級(jí)督查的工
作機(jī)制，做到層層有監(jiān)管、環(huán)環(huán)有落實(shí)。努力健全現(xiàn)
代化監(jiān)管手段，充分依靠遙感等先進(jìn)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)
對(duì)洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。加強(qiáng)
水行政執(zhí)法，定期開(kāi)展洪水影響評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法和集
中整治，嚴(yán)厲查處未批先建和越權(quán)審批行為。
3.4 加強(qiáng)洪水影響評(píng)價(jià)宣傳工作
要通過(guò)各種渠道廣泛宣傳洪水影響評(píng)價(jià)工作，
提高社會(huì)對(duì)洪水影響評(píng)價(jià)制度的認(rèn)識(shí)。公告洪水影
響評(píng)價(jià)的內(nèi)容、要求、程序等，讓建設(shè)單位清楚“什么
項(xiàng)目、什么時(shí)候報(bào)批，找誰(shuí)報(bào)批”?！逗樗绊懺u(píng)價(jià)報(bào)
告編制導(dǎo)則》（SL520－2014）已由海委編寫(xiě)完成，并
經(jīng)水利部批準(zhǔn)實(shí)施。要進(jìn)一步加強(qiáng)該導(dǎo)則的宣傳貫
徹力度，規(guī)范洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制，讓報(bào)告編制單
位清楚報(bào)告編制原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍等，同時(shí)
要對(duì)報(bào)告編制單位的資質(zhì)等級(jí)進(jìn)行嚴(yán)格的審查和規(guī)
范。要充分發(fā)揮新聞媒體與社會(huì)監(jiān)督作用，形成共
同推動(dòng)洪水影響評(píng)價(jià)工作的良好氛圍。
3.5 加快推進(jìn)洪水影響評(píng)價(jià)立法
要在探索和總結(jié)防洪減災(zāi)管理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)
上，加強(qiáng)洪水影響評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例、蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例立
法工作；同時(shí)，要不斷完善制度支撐體系，制定洪水影
響評(píng)價(jià)分級(jí)分類(lèi)管理規(guī)定等防洪法配套法規(guī)和規(guī)章，
從法律層面嚴(yán)格洪水影響評(píng)價(jià)管理和蓄滯洪區(qū)管理，
著力維持防洪體系總體布局，切實(shí)保障防洪安全，為社
會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。
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持平。無(wú)植物人工濕地系統(tǒng)中四環(huán)
素類(lèi)抗生素的去除效果，如圖7所示。
4 結(jié)論
利用復(fù)合水平潛流人工濕地系統(tǒng)對(duì)生活污水進(jìn)
行處理結(jié)果表明，其對(duì)四環(huán)素類(lèi)抗生素的去除效果
較好。其中，強(qiáng)力霉素在有植物人工濕地系統(tǒng)中去
除率為74.02% ，高于無(wú)植物人工濕地系統(tǒng)的
66.25%。通過(guò)對(duì)比有植物人工濕地系統(tǒng)和無(wú)植物
人工濕地系統(tǒng)處理效果，可以發(fā)現(xiàn)濕地介質(zhì)對(duì)強(qiáng)力
霉素有一定的去除效果。
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圖6 有植物人工濕地系統(tǒng)中四環(huán)素類(lèi)抗生素的去除
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圖7 無(wú)植物人工濕地系統(tǒng)中四環(huán)素類(lèi)抗生素的去除
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·26· 海 河 水 利

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