淺談安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系存在的問題及對策

　　評論：　更新日期：2017年03月11日

隨著我國體制改革和經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督體制發(fā)生了重大的變化，隨之在九十年代末期出現(xiàn)了我國重特大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的局面，在國內(nèi)和國際上都產(chǎn)生了不良的影響。進入21世紀(jì)，國家領(lǐng)導(dǎo)人對安全生產(chǎn)工作高度重視，隨著依法治國理念的進一步深化，2002年6月29日，九屆全國人大委員會第二十八次會議正式通過了具有重要意義的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，2005年原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（副部級）正式升格為安監(jiān)總局（正部級），其監(jiān)管職能和權(quán)威進一步加強，今年又制定了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》和《〈生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例〉罰款處罰暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，為我國的依法監(jiān)管安全生產(chǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，目前我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系仍存在的突出問題，對架構(gòu)和建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、層級健全、職能到位、高效權(quán)威的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系，是抓好安全生產(chǎn)工作的一大重要環(huán)節(jié)。
一、淺析當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管體系中存在的問題
安全生產(chǎn)監(jiān)管體系是指各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管和行政執(zhí)法的組織機構(gòu)和行政執(zhí)法人員合理配置、有關(guān)部門職責(zé)科學(xué)分工、監(jiān)督執(zhí)法機制協(xié)調(diào)高效的統(tǒng)一體，即安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的機構(gòu)、人員、職責(zé)、機制的有機結(jié)合。建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系是一項長期任務(wù)，當(dāng)前存在的突出問題有：
（一）、機構(gòu)不健全，監(jiān)管人員業(yè)務(wù)不熟悉
目前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級安全生產(chǎn)無機構(gòu)無編制，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)管理人員都是兼職的，一般都是企業(yè)服務(wù)中心的人員兼職，這些兼職的安全生產(chǎn)監(jiān)管人員，因安全生產(chǎn)工作責(zé)任重、任務(wù)多且待遇無，不能安下心來鉆研業(yè)務(wù)，認(rèn)真掌握安全生產(chǎn)的專業(yè)知識及相關(guān)法律法規(guī)，而是天天想著轉(zhuǎn)科室，人在心不在，人員難于留住，流動性大，難以勝任繁重的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作。執(zhí)法人員素質(zhì)是決定法律執(zhí)行效果的重要因素，我國整個安全生產(chǎn)監(jiān)察系統(tǒng)調(diào)整后成立時間較短，由于開展工作的需要和體制等原因，大量沒有安全生產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗和專業(yè)知識的人員又充實到各地安監(jiān)系統(tǒng)，導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管人員素質(zhì)特別是執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，各地安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作普遍處于摸索階段，監(jiān)管效力低下，執(zhí)法水平不高。
（二）、行政人員依法治安意識不強
在我國，由于計劃經(jīng)濟下政府長期采用行政管理手段而不是法律手段來管理企業(yè)的安全生產(chǎn)工作，并且我國是一個有著幾千年封建史的國家，封建專制意識濃厚，官本位思想、特權(quán)思想盛行。這些東西正是法治的大敵。導(dǎo)致部分執(zhí)法人員仍未能快速轉(zhuǎn)變觀念，對法律法規(guī)的執(zhí)行不到位，國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)難于嚴(yán)格實施，表現(xiàn)出“嚴(yán)不起來，執(zhí)行不下去”的現(xiàn)象。
（三）、部門關(guān)系不協(xié)調(diào)，未能形成聯(lián)合執(zhí)法機制
      由于大部分安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)都是初建，缺乏監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗，尚未與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)順暢的工作關(guān)系，因而有的地方各有關(guān)部門之間互不通氣，各行其是，甚至相互掣肘，嚴(yán)重削弱了監(jiān)管執(zhí)法力度。各相關(guān)部門之間沒有建立一套完善的工作制度、協(xié)商機制。有些部門之間工作關(guān)系不順，重復(fù)檢查、重復(fù)發(fā)證、重復(fù)處罰的現(xiàn)象時有發(fā)生，使生產(chǎn)經(jīng)營單位無所適從，也損害了政府的形象。
（四）、安全生產(chǎn)監(jiān)管職能不明確
嚴(yán)格的中央政策對遏制多發(fā)的安全生產(chǎn)事故效果甚微，法律效力及政府整治安全生產(chǎn)違法行為決心和力度的層層衰減，表明當(dāng)前的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系是一個松散的系統(tǒng)。安全生產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)經(jīng)歷了一個曲折的過程，安全監(jiān)管工作由最初勞動部門統(tǒng)一管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榘脖O(jiān)、質(zhì)監(jiān)、建設(shè)、勞動、衛(wèi)生、公安等等多部門分工管理，安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任實現(xiàn)了分散，但安全生產(chǎn)工作也出現(xiàn)了多頭監(jiān)管，政出多門、職能交叉，部門利益面前人人、處處爭權(quán)力，重大責(zé)任、問題面前相互推諉、扯皮甚至互相拆臺，安全監(jiān)管上不可避免地出現(xiàn)了“真空地帶”，形成了“都想管而又都不管”的尷尬局面，導(dǎo)致地方政府缺乏嚴(yán)格的安全生產(chǎn)監(jiān)管意愿。
（五）、法律法規(guī)建設(shè)不配套
安全生產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)不配套，是目前影響安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督工作開展的反映較為集中的問題之一，在近幾年全國人大代表提案中屢有提及，安全生產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章是國家法律體系的重要組成部分，是保護勞動者的生命安全和身體健康，保護國家和社會財產(chǎn)安全，保障社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的法令、規(guī)程、條例規(guī)定等法律文件的總稱。
綜上所述，隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，安全生產(chǎn)監(jiān)管體系中仍然存在種種問題。
二、完善和健全安全生產(chǎn)的監(jiān)管體系的對策：
我們必須把安全生產(chǎn)監(jiān)管體系當(dāng)作一個重要環(huán)節(jié)來抓，高度重視和發(fā)揮對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的作用，我們必須嘗試運用新型的、科學(xué)的管理方式來不斷的提高我們的安全監(jiān)管水平，使安全生產(chǎn)監(jiān)管體系在探索創(chuàng)新中不斷發(fā)展完善、在發(fā)展完善中不斷提高進步。
（一）、要建立健全三級監(jiān)管機構(gòu)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)
1、基層要設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)。依照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)，但除了市縣兩級設(shè)立專門機構(gòu)外，在最基層一級的政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)該有機構(gòu)編制和監(jiān)管執(zhí)法人員，同時要保證基層一級監(jiān)管執(zhí)法人員的執(zhí)法經(jīng)費；
2、基層監(jiān)管機構(gòu)須具備獨立執(zhí)法資格。作為監(jiān)管執(zhí)法的行政機構(gòu)，應(yīng)有獨立的機關(guān)法人資格，能夠以自己的名義實施安全生產(chǎn)監(jiān)管和行政處罰，獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擔(dān)當(dāng)安全生產(chǎn)相當(dāng)大的一部分責(zé)任，但不具備獨立的行政執(zhí)法主體資格，不符合法律關(guān)于綜合監(jiān)管主體的條件，不能獨立執(zhí)法。這種情況需要盡快改變，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)授其享有獨立監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力，使其有位、有權(quán)、有責(zé)。
3、監(jiān)管機構(gòu)是統(tǒng)一和垂直的管理體系。安全生產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)特點是依法行政、依法監(jiān)察，這就要求其管理體系必須是一個集中、統(tǒng)一和垂直的管理體系，應(yīng)借鑒美國、德國等國家安全監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)模式，學(xué)習(xí)工商、稅務(wù)等垂直管理部門的機構(gòu)設(shè)立經(jīng)驗，圍繞 “綜合不代替，監(jiān)督不失控，協(xié)調(diào)有權(quán)威，指導(dǎo)有效果”的綜合監(jiān)管思路，從解決地方保護瓶頸和妥善處置地方經(jīng)濟利益與安全生產(chǎn)的辯證關(guān)系入手，嘗試安全監(jiān)管機構(gòu)實行國家垂直管理或省以下垂直管理，以切實改變安全監(jiān)管機構(gòu)“執(zhí)法沒有地位，監(jiān)管沒有力度”的境況，使安全監(jiān)管真正實現(xiàn)事故上報無隱瞞、事故處理“四不放過”和責(zé)任追究不放松，真正實現(xiàn)安全監(jiān)管的相對獨立性；
4、要加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。（1）是選用高素質(zhì)人才。安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員的安全業(yè)務(wù)素質(zhì)相對較高，最欠缺的是法律素質(zhì)。行政執(zhí)法既要實施行政處罰，又要面對行政復(fù)議和行政訴訟等復(fù)雜的法律問題，這都需要有專門的法律人才。安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)特別注意選用精通法律專業(yè)的人才，改變執(zhí)法人員的結(jié)構(gòu)。（2）是加強培訓(xùn)，缺什么補什么。行政執(zhí)法是一項全新的工作，需要較高的法律素質(zhì)和專業(yè)知識。要結(jié)合工作需要，加強執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和安全培訓(xùn)，重視他們的知識更新。（3）是充實一線執(zhí)法人員。監(jiān)管執(zhí)法工作不單單市縣安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)為主，還應(yīng)當(dāng)保證基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級監(jiān)管執(zhí)法力量，在人員配備上優(yōu)先考慮。
（二）、嚴(yán)肅依法行政，加強法律法規(guī)宣傳
　　我國已經(jīng)基本建立起安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。堅持有法可依、有法必依、違法必究，是搞好安全工作的必然要求。各職能部門要增強依法管理安全生產(chǎn)工作的意識和自覺性。一方面要認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳安全生產(chǎn)法律法規(guī)，做到家喻戶曉，人人知法、懂法；另一方面要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)辦事，做到無論監(jiān)督檢查、對事故的調(diào)查處理還是生產(chǎn)經(jīng)營單位所必須做好的安全生產(chǎn)工作，都要依法進行。要認(rèn)真落實行政責(zé)任追究制度，對發(fā)生的重大安全事故必須分清責(zé)任，決不能姑息遷就，切實把安全管理工作納入法制化和規(guī)范化的軌道
（三）、理順部門關(guān)系，完善聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制。
1、要處理好部門之間關(guān)系?，F(xiàn)在扯皮最多的是綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門。綜合監(jiān)管部門除履行自身職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務(wù)中解脫出來，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)中普遍存在的重大問題，指導(dǎo)和督促有關(guān)部門的專項監(jiān)管工作，組織有關(guān)生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理。同時綜合監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)依靠專項監(jiān)管部門做好工作，調(diào)動各方面的積極性，在與有關(guān)部門的關(guān)系上，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)做到多指導(dǎo)、多支持、多協(xié)商，和不包辦、不干預(yù)、不爭利。
2、要建立部門聯(lián)席工作制度。雖然各有關(guān)部門各司其職，但彼此之間仍需經(jīng)常溝通情況，交流經(jīng)驗，研究問題，提高監(jiān)管執(zhí)法水平。通過安委會辦公室或建立聯(lián)席會議、聯(lián)合辦公制度加強工作聯(lián)系。
3、要形成部門聯(lián)合執(zhí)法機制。針對一些安全問題突出的行業(yè)、企業(yè)和重大、特大生產(chǎn)安全事故，綜合監(jiān)管部門應(yīng)與有關(guān)部門聯(lián)合組織集中的或?qū)ｍ椀陌踩珯z查執(zhí)法活動，對違法者實施行政處罰。綜合監(jiān)管部門、有關(guān)部門還應(yīng)與司法機關(guān)建立密切協(xié)調(diào)的執(zhí)法機制，運用多種法律手段，將行政處罰與刑事處罰結(jié)合起來，形成疏而不漏的法網(wǎng)，不讓違法犯罪分子逍遙法外。
     （四）、確定安全生產(chǎn)監(jiān)管職能
     統(tǒng)一管理、職能整合應(yīng)是國家安全生產(chǎn)監(jiān)管的一個顯著特征。安全生產(chǎn)的監(jiān)管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協(xié)調(diào)力度，以提高安全生產(chǎn)監(jiān)管的效率。安監(jiān)局對安全生產(chǎn)相關(guān)的事務(wù)要進行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)有關(guān)部門負(fù)責(zé)與安全生產(chǎn)參與者就安全問題進行直接對話，建立成員科研機構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，向政府提出決策性意見。
     必須對安全生產(chǎn)監(jiān)管體系準(zhǔn)確地進行定位，從法律上進一步明確安全生產(chǎn)監(jiān)管綜合監(jiān)管職責(zé)的具體內(nèi)容，并制定一些配套的、操作性強的實施細(xì)則，細(xì)化與專業(yè)監(jiān)管部門的職責(zé)分工，加強溝通協(xié)調(diào)合作，增強政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各部門安全生產(chǎn)主動監(jiān)管意愿，安全生產(chǎn)工作實行聯(lián)合監(jiān)管，有效避免安全難題面前“安委會綜合協(xié)調(diào)職能等同于政府”現(xiàn)象的發(fā)生，具體而言，推進安全監(jiān)管，從本質(zhì)上來講要實施好3項職能：一是起草制定和宣傳執(zhí)行安全法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件；二是監(jiān)督企業(yè)遵法守法情況，對企業(yè)從監(jiān)督角度實施審查、考核、驗收等職權(quán)；三是依法處理生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全法規(guī)的行為、查處傷亡事故。而其它專業(yè)部門要落實好“管生產(chǎn)要管安全”以及“誰審批誰負(fù)責(zé)”等原則。
（五）、完善安全生產(chǎn)法規(guī)體系
1、建立完善的安全生產(chǎn)法規(guī)體系。應(yīng)以《憲法》為根本，以《安全生產(chǎn)法》為核心，以安全生產(chǎn)的基本法律制度為骨架；從我國國情和安全生產(chǎn)工作的實際需要出發(fā)，以控制重大、特大事故為重點，抓住需要解決的關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，制定配套法規(guī)；堅持科學(xué)發(fā)展觀，與時俱進，根據(jù)實際需要，發(fā)揚創(chuàng)新精神，不斷完善安全生產(chǎn)法規(guī)體系；學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗，盡量與國際勞工公約接軌，以適應(yīng)改革開放的需要；強化安全生產(chǎn)法律法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督，加強安全法規(guī)培訓(xùn)與宣傳，提高法治水平，共同構(gòu)建安全生產(chǎn)法規(guī)體系。
    2、加緊制定安全生產(chǎn)法律法規(guī)。首要的是在憲法中增加公民生命權(quán)的規(guī)定。把生命權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利在憲法中加以確認(rèn)，是當(dāng)今許多國家的通行做法?，F(xiàn)有“加強勞動保護，改善勞動條件”的規(guī)定僅是從政府角度做出的，為了體現(xiàn)對公民生命權(quán)這一至高無上的人權(quán)的應(yīng)有重視，應(yīng)從公民基本權(quán)利的角度予以明確。這樣，就使安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系建設(shè)在價值取向上具備了憲法根據(jù)。
3、盡快修訂安全生產(chǎn)法律法規(guī)。根據(jù)實際情況，對原有安全生產(chǎn)法規(guī)體系中已經(jīng)不再起作用，或不能適應(yīng)時代發(fā)展的法規(guī)必須進行修改。及時修訂礦山、危險化學(xué)品、交通、鐵路、民航、水利、建筑、國防工業(yè)、郵政、電信、旅游、特種設(shè)備、消防、核安全等有關(guān)行業(yè)與領(lǐng)域的安全生產(chǎn)法規(guī)，不斷完善安全生產(chǎn)法規(guī)體系，并對所有涉及安全生產(chǎn)的法律法規(guī)進行編纂，形成安全生產(chǎn)法規(guī)體系更新機制。發(fā)揚立法民主，加強立法調(diào)研。在安全生產(chǎn)法律法規(guī)的制定和修改過程中，要加強立法的前期調(diào)研工作，吸收工會參與，廣泛聽取意見，深入調(diào)查研究，使立法與實際情況相符合，減少立法理想化色彩，避免法律法規(guī)做出了規(guī)定，但法律關(guān)系主體卻因客觀條件限制而難以執(zhí)行的情況發(fā)生。
在依法治國的今天，我們必須建立安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，健全安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體系，協(xié)調(diào)好綜合監(jiān)管部門和各專業(yè)部門的關(guān)系，形成聯(lián)合監(jiān)管的新局面，同時完善安全生產(chǎn)法規(guī)體系，做到有法可依，依法行政，有章可循，規(guī)范執(zhí)法，把安全生產(chǎn)監(jiān)管與監(jiān)察工作法制化、制度化、規(guī)范化，依法建立穩(wěn)定持久的長效工作機制，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的長治久安，真正起到確保國家和人民群眾的生命財產(chǎn)安全、保障社會經(jīng)濟健康有序發(fā)展、推動全社會的和諧進步的良好愿望和目的。