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我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體法律問題研究

文檔作者：黃道麗文檔來源：公安部第三研究所信息網(wǎng)絡(luò)安全公安部重點實驗室		點擊數(shù)：	更新時間： 2022年09月01日
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我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體法律問題研究
黃道麗
公安部第三研究所信息網(wǎng)絡(luò)安全公安部重點實驗室上海201204
摘要：目前我國法學(xué)界對網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體的法律問題研究相對薄弱，立法缺乏理論指導(dǎo)。本文主要完成了以下工作：
首先，對網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體的基礎(chǔ)理論進行了研究，包括網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體的概念、構(gòu)成、職責(zé)與職權(quán)。其次，對我國網(wǎng)絡(luò)
安全監(jiān)管主體制度的立法現(xiàn)狀進行了分析，指出了存在的問題。最后，提出了完善我國主體制度的建議。
關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)安全；監(jiān)管主體；監(jiān)管權(quán)；行業(yè)自律
U 日q茜
我國近年來網(wǎng)絡(luò)安全事故頻繁發(fā)生，2008年全國信息網(wǎng)
絡(luò)安全狀況調(diào)查結(jié)果顯示，我國網(wǎng)絡(luò)安全事故的發(fā)生已有了
涉及面廣，影響程度深的特點，網(wǎng)絡(luò)安全已成為制約我國信
息化發(fā)展的瓶頸。因此，加強網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管成為推動我國信
息化發(fā)展的現(xiàn)實需要。
l 我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體制度的立法現(xiàn)狀及
存在問題
1．1 我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體制度的立法現(xiàn)狀
我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體制度的規(guī)定存在于網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)
管法律中，而我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法律框架體系的構(gòu)建，基本
屬于“滲透性”模式，即國家沒有制定專門性的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)
管法律規(guī)范，而是將涉及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的立法內(nèi)容滲透、融
入相關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中。
1．2我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體制度的存在問題
(1)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的立法層次不高
從我國目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的立法現(xiàn)狀來看，國家沒
有制定專門的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法律規(guī)范。立法層次不高，現(xiàn)有
規(guī)定中行政法規(guī)、規(guī)范性文件、部門規(guī)章及相關(guān)文件居多，
法律、有關(guān)法律的規(guī)定較少。
(2)政府監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)界定不明確
我國雖然已經(jīng)建立起了由網(wǎng)絡(luò)與信息安全協(xié)調(diào)小組進
行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公安部、工業(yè)和信息化部、國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主
管部門、國家密碼管理機構(gòu)和國務(wù)院其他有關(guān)部門等部門分
行業(yè)監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體系，但實際情況大多是自我封
閉、條塊分割監(jiān)管。
(3)行業(yè)組織的監(jiān)管主體地位不明確
我國對自律監(jiān)管給予了高度重視，但我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管
體制仍是一個自上而下的體系，法律法規(guī)的出臺、標(biāo)準(zhǔn)的制
定、網(wǎng)絡(luò)安全評估體系的建立、認證認可體系的建立并不是
根據(jù)行業(yè)的實際情況出發(fā)的，這容易造成網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管“虛
化”的問題。
(4)政府監(jiān)管機構(gòu)與行業(yè)組織之間的協(xié)調(diào)機制缺乏規(guī)定
目前在我國，已經(jīng)形成了中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會在工業(yè)和信息
化部的領(lǐng)導(dǎo)下致力于互聯(lián)網(wǎng)治理工作的模式，但政府監(jiān)管機
構(gòu)與行業(yè)組織之間的關(guān)系還不明確，政府監(jiān)管機構(gòu)與行業(yè)組
織之間的協(xié)調(diào)機制還沒有完全建立起來。
(5)監(jiān)管主體的法律責(zé)任規(guī)定不明確
目前在我國，除了被處罰者可依法提請行政復(fù)議和行政
訴訟外，其他各項網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是否合理，基本上是由安全
監(jiān)管機構(gòu)自身及其上級做出判斷，并無被監(jiān)管者等利益相關(guān)
者實施民主監(jiān)管的正常渠道。
2 完善我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體制度的建議
2． 終升我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的立法層次
我們應(yīng)該把網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管立法問題提高到事關(guān)國家安
全、社會穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度和信息化建設(shè)的全局來考慮，
2010。4嗌薹茜安全技7It與應(yīng)用15
萬方數(shù)據(jù)
盡快制定一部網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的基本法律，在與我國整體政府
機構(gòu)的管理體系協(xié)調(diào)一致的前提下，明確專門的權(quán)威部門或
機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)安全實施統(tǒng)一和協(xié)調(diào)監(jiān)管。此外，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全
監(jiān)管法，可以制定配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，形成一個以
網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法為核心、行政法規(guī)和部門規(guī)章作配套和補充
的完整的法律體系。行政法規(guī)和部門規(guī)章中則可以就權(quán)威監(jiān)
管機構(gòu)之外的其他監(jiān)管機構(gòu)及其職權(quán)進行詳細規(guī)定。
2．2 確立網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體設(shè)置的原焚4
法律原則是指可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的原理和準(zhǔn)
則。它沒有預(yù)先假定任何確定和具體的事實狀態(tài)，沒有規(guī)定
具體的權(quán)利和義務(wù)，也沒有賦予確定和具體的法律后果。網(wǎng)
絡(luò)安全監(jiān)管主體設(shè)置的原則是指對確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體
起統(tǒng)帥作用的基本準(zhǔn)則。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體的設(shè)置應(yīng)該遵循
依法原則和公眾參與原則。
(1)依法原則
依法原則包括兩方面的內(nèi)容：第一，管理機構(gòu)必須依法
設(shè)定。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管機關(guān)的設(shè)置、職能、權(quán)限劃分、職權(quán)的
行使程序等由法律規(guī)定，其必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)活動，
越權(quán)則無效。第二，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管行為必須符合
法律規(guī)定。首先，進行網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的時候，不得超越其職
權(quán)。其次，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管活動不僅要遵守實體法，還要遵
守程序法。
(2)公眾參與原則
公眾參與原貝q要求網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管摒棄封閉式的監(jiān)管體
制，建立開放式監(jiān)管體制。從政府強有力的貫徹向用戶的普
遍參與過渡，體現(xiàn)積極防御和風(fēng)險控制思想。風(fēng)險控制思想
的實質(zhì)是以高效率的網(wǎng)絡(luò)安全保障為原則，將風(fēng)險控制的責(zé)
任分配給最有能力控制風(fēng)險的一方。行業(yè)主管部門最熟悉行
業(yè)的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用情況，投資者最關(guān)心其投資利益，應(yīng)當(dāng)給他們
分配相應(yīng)的風(fēng)險控制責(zé)任。給行業(yè)、投資者和用戶分配控制
風(fēng)險責(zé)任還在于認識到政府管理能力的有限性。毫無疑問，
政府發(fā)現(xiàn)、分析威脅網(wǎng)絡(luò)安全需要及時掌握必要的信息，而
如果企業(yè)知情不報，信息收集、通報和分析的工作就無法落
實。只有政府和企業(yè)、個人密切配合，才能彌補政府網(wǎng)絡(luò)安
全監(jiān)管能力的不足，使其更好地履行職責(zé)，實現(xiàn)保障社會安
全的目標(biāo)。
2‘3 規(guī)范網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體制度的具體內(nèi)容
(1)明確各個政府監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)
我國可以考慮對工業(yè)和信息化部、公安部、國家安全部
16隅安呈技術(shù)與應(yīng)用2010．4
等部門的職權(quán)重新調(diào)整，以增強其協(xié)同執(zhí)法的能力。FI前我
國政府網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)可做如下明確：
工業(yè)和信息化部主要負責(zé)從行政監(jiān)管上加強網(wǎng)絡(luò)安全
管理。其監(jiān)管職權(quán)具體應(yīng)該包括：負責(zé)建設(shè)和管理網(wǎng)絡(luò)與信
息安全技術(shù)平臺，做好經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全的應(yīng)急協(xié)調(diào)工
作；對互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者和聯(lián)網(wǎng)單
位的聯(lián)網(wǎng)備案、記錄留存、有害信息報告、清除等安全管理
制度的落實情況進行監(jiān)管檢查。工業(yè)和信息化部還可根據(jù)國
務(wù)院新聞辦、公安部、國家安全部等中央授權(quán)部門的要求，
利用網(wǎng)絡(luò)與信息安全技術(shù)平臺，對網(wǎng)上有害信息進行監(jiān)控，
對違規(guī)從事網(wǎng)上業(yè)務(wù)的境內(nèi)網(wǎng)站，依法采取責(zé)令整頓，予以
關(guān)閉等行政處罰措施。
公安部則負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)的安全監(jiān)督。其主要職權(quán)應(yīng)該包
括：對網(wǎng)上反動、淫穢、賭博等有害信息進行監(jiān)控，負責(zé)打
擊攻擊破壞網(wǎng)絡(luò)和傳播計算機病毒等違法犯罪活動的應(yīng)急
協(xié)調(diào)工作，依法處罰和打擊網(wǎng)上違法犯罪行為；對互聯(lián)網(wǎng)安
全管理制度落實情況進行監(jiān)督檢查，對境外有害信息網(wǎng)站提
出封堵意見并通知行業(yè)主管部門實施。
國家安全部則負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)中國家安全事項管理工作。負
責(zé)對間諜組織以及敵對勢力內(nèi)外勾結(jié)利用互聯(lián)網(wǎng)危害國家
安全的行為進行查處。對境外有害信息網(wǎng)站進行監(jiān)控并提出
封堵意見，并通知互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門實施。
(2)明確行業(yè)組織的監(jiān)管主體地位
我國應(yīng)該改變目前網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體的單一性模式，尋
求多樣化的監(jiān)管主體來共同實施網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管，實行政府機
構(gòu)與自律組織共同聯(lián)合監(jiān)管的模式。明確行、№組織的監(jiān)管主
體地位包括以下內(nèi)容：
首先，行業(yè)組織從內(nèi)部完善自身的治理結(jié)構(gòu)。以中國互
聯(lián)網(wǎng)協(xié)會為例，完善它的治理結(jié)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)改革其內(nèi)部組織結(jié)
構(gòu)和決策機制。限制政府官員兼任互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)，改革
理事會，使會員大會成為互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的決策核心。
其次，在法律中對行業(yè)組織自律監(jiān)管職權(quán)進行充分合理
的配置，樹立自律組織的威信。自律組織實施監(jiān)管的權(quán)力不
足直接制約了我國網(wǎng)絡(luò)安全自律監(jiān)管的發(fā)展?？稍诰W(wǎng)絡(luò)安全
監(jiān)管法中明確自律組織如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的監(jiān)管主體地位，
規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會可以根據(jù)組織章程、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，對
會員實施自律監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會有權(quán)對會員進行檢查、調(diào)查、
處分，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會可以設(shè)立會員之間發(fā)生的糾紛的調(diào)節(jié)或仲
裁制度。互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會可以依本法或其自治規(guī)章對侵犯網(wǎng)絡(luò)安
萬方數(shù)據(jù)
全行為進行制裁”。
最后，自律組織的活動也必須在法律規(guī)定的框架之內(nèi)進行。
(3)建立政府監(jiān)管機構(gòu)與行業(yè)組織之間的協(xié)調(diào)機制
建立兩者之間的協(xié)凋機制可從兩方面進行：
一是從法律層次卜進行的協(xié)調(diào)設(shè)置．網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法律
中應(yīng)明確規(guī)定政府機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會相對獨立的監(jiān)管職權(quán)，交
叉部分要明確主次，不能出現(xiàn)政策實施和監(jiān)管的“真空”，
在法規(guī)中明確政府監(jiān)管機構(gòu)和自律組織聯(lián)合執(zhí)法的范圍，同
時應(yīng)設(shè)有專門的機構(gòu)負責(zé)政府監(jiān)管機構(gòu)與自律組織的協(xié)調(diào)
工作。
二是在法律明確了各自的職權(quán)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)該建立
兩者之間互相支持以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊事件的信息共享機制。這
是因為行業(yè)組織或私營部門擁有和經(jīng)營管理著主要的關(guān)鍵
基礎(chǔ)設(shè)施，但政府卻具有獨特的信息和分析能力，政府與這
些私營部門進行合作，共同分析和使用這些信息，可以共同
實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管。我國應(yīng)該確立雙向的信息共享機制：一
方面，鼓勵協(xié)會與政府機構(gòu)共享信息，確保政府部門不會透
露協(xié)會成員自愿提供的關(guān)于威脅和攻擊的信息；另一方面，
要求政府機構(gòu)在保護秘密信息和其他敏感的國家安全信息
的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙⒂嘘P(guān)信息與行業(yè)協(xié)會共享。
(4)明確監(jiān)管主體的法律責(zé)任
按照“誰主管誰負責(zé)，誰運營誰負責(zé)”的原則，各部門
要建立和落實責(zé)任追究制，要有專門單位、專門人員負責(zé)網(wǎng)
絡(luò)安全監(jiān)管工作。責(zé)任追究制主要審查政府監(jiān)管機構(gòu)是否存
在濫用網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職權(quán)的行為，是否存在超越其監(jiān)管職權(quán)
的行為，是否存在對“監(jiān)管不作為”導(dǎo)致的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受
到網(wǎng)絡(luò)安全攻擊、破壞后果的行為，是否存在不履行法律規(guī)
定的程序、顛倒順序或步驟等程序違法的行為。如果網(wǎng)絡(luò)安
全監(jiān)管主體存在上述違法行為，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任。
對于違反了j_二述違法行為的監(jiān)管主體，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法
律責(zé)任。對“監(jiān)管不作為”導(dǎo)致的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受到網(wǎng)絡(luò)安
全攻擊、破壞后果的行為，主要負責(zé)人和直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承
擔(dān)法律責(zé)任；對網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體因未履行網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職
責(zé)而違反法律規(guī)定，造成重大網(wǎng)絡(luò)安傘事故發(fā)生，應(yīng)按照《刑
法》規(guī)定的瀆職罪定罪量刑；對造成網(wǎng)絡(luò)安全信息共享中對
信息延遲、信息截留、信息錯誤等后果的負責(zé)人和工作人員，
按照情節(jié)輕重分別給予警告、記大過、降級、撤職、開除的
處分；因監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員失職、瀆職造成公民、法人
或者其他組織受到不應(yīng)有的損害，應(yīng)追究賠償責(zé)任。
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