三、安全生產法律體系的概念、特征與作用。

　　(一) 安全生產法規(guī)的概念。

　　安全生產法規(guī)是指調整在生產過程中產生的同勞動者或生產人員的安全與健康，以及生產資料和社會財富安全保障有關的各種社會關系的法律規(guī)范的總和。安全生產法規(guī)是國家法律體系中的重要組成部分。人們通常說的安全生產法規(guī)是指對有關安全生產的法律、規(guī)程、條例、規(guī)范的總稱。例如：全國人大和國務院及有關部委、地方政府頒發(fā)的有關安全生產、職業(yè)安全衛(wèi)生、勞動保等方面的法律規(guī)程、決定、條例、規(guī)定、規(guī)則及標準等，均屬安全生產法規(guī)范疇。

　　安全生產法規(guī)有廣義和狹義兩種解釋，廣義的安全生產法規(guī)是指我國保護勞動者、生產者和保障生產資料及財產安全的全部法律規(guī)范。這些法律規(guī)范都是為了保護國家、社會利益和勞動者、生產者的利益而制定的，例如：關于安全生產技術、安全工程、工業(yè)衛(wèi)生工程、生產合同、工傷保險、職業(yè)技術培訓，工會組織和民主管理等方面的法規(guī)。狹義的安全生產法規(guī)是指國家為了改善勞動條件，保護勞動者在生產過程中的安全與健康，以及保障生產安全所采取的各種措施的法律規(guī)范。例如勞動安全衛(wèi)生規(guī)程，對女工和未成年的勞動保護特別規(guī)定，關于工作時間、休息時間和休假制度的規(guī)定，關于勞動保護的組織和管理制度的規(guī)定等。安全生產法規(guī)的表現(xiàn)形式是國家制定的關于安全生產的各種規(guī)范性文件，它可以表現(xiàn)為享有國家立法的機關制定的法律，也可以表現(xiàn)為國務院及其所屬的部、委員會發(fā)布的行政法規(guī)、決定、命令、指示、規(guī)章以及地方性法規(guī)等，還可以表現(xiàn)為各種勞動安全衛(wèi)生技術規(guī)程、規(guī)范和標準。

　　安全生產法規(guī)是黨和國家的安全生產方針政策的集中表現(xiàn)，是上升為國家和政府意志的一種行為準則。它以法律的形式規(guī)定人們在生產過程中的行為準則，規(guī)定什么是合法的，可以去做，什么是非法的，禁止去做，在什么情況下必須怎樣做，不應該怎樣做等，用國家強制性的權力來維護企業(yè)安全的政黨秩序。因此，有了各種安全生產法規(guī)，就可以使安全生產工作做到有法可依、有章可循，誰違反了這些法規(guī)，無論是單位或個人，都要負有法律責任。

　　(二)安全生產法規(guī)體系的特征

　　安全生產法規(guī)是國家法規(guī)體系的一部分，因此它具有法的一般特征。

　　我國安全生產法律制度的建立與完善，與黨的安全生產政策有密切的關系。這種關系就是政策，就是法規(guī)的依據，就是法規(guī)政策的定型化、條文化。在過去很長一段時期，我國的法制很不完備，在沒有安全生產法規(guī)的場合，只能依照國家的安全生產政策指導安全生產工作。這時，國家的安全生產政策，實際上已經起到了法規(guī)的作用，已賦予了它一種新的屬性，這種屬性是國家所賦予的而不是政策本身就具有的。

　　隨著我國法制建設的發(fā)展，有關安全生產方面的法律、法規(guī)已逐步完善，用法制的手段來維護企業(yè)的安全生產秩序，保證國家安全生產的目的，已成為現(xiàn)實和發(fā)揮重要的作用。

　　1、我國安全生法規(guī)體系具有以下特點：

　　(1) 保護的對象是勞動者、生產經營人員、生產資料和國家財產;

　　(2) 安全生產法規(guī)具有強制性的特征;

　　(3) 安全生產法規(guī)涉及自然科學和社會科學領域，因此，安全生產法規(guī)具有政策性特點，又又科學技術性特點。

　　2、 安全生產法規(guī)體系的本質

　　我國的社會主義法制是實現(xiàn)人民民主專政、保障和促進社會主義物質文明和精神文明建設的重要工具。社會主義法制包括制定法律和制度以及對法律和制定的執(zhí)行與遵守兩個方面。二者密切聯(lián)系，互為條件。社會主義法制健全與否的標志，不僅取決于是否有完備的法律和制度，從根本上說，還決定于這些法律和制度在現(xiàn)實生活中是否真正得到遵守和執(zhí)行。我國社會主義法制的基本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究"。

　　安全生產工作的最基本任務之一是進行安全生產法制建設，即以法律，法規(guī)文件來規(guī)范企業(yè)經營者與政府之間、勞動者與經營者之間、勞動者與勞動者之間、生產過程與自然界之 間的關系。把國家保護勞動者的生命安全與健康，生產經營人員的生產利益與效益，以及保障社會資源和財產的需要、方針、政策具體化、條文化。通過制定法律、法規(guī)，建立起一套完整的、符合我國國情的、具有普遍約束力的安全生產法律規(guī)范，以使企業(yè)的生產經營行為及其過程有法可依、有章可循。目前，我國的安全生產法規(guī)已初步形成一個以憲法為依據的，由有關法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和有關行政規(guī)章、技術標準所組成的綜合體系。由于制定和發(fā)布這些法規(guī)的國家機關不同，其形式和效力也不同。這是一個多層次的、依次補充和相互協(xié)調的立法體系。

　　在現(xiàn)行的安全生產法規(guī)體系中，除法律、法規(guī)外，為數量多的是國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在其職權范圍內制定和發(fā)布的行政規(guī)章。這些行政規(guī)章，是依據法律、法規(guī)的規(guī)定，就安全生產管理和生產專業(yè)技術問題作出的實施性或補充性的規(guī)定，具有行政管理法規(guī)的性質，此外，縣級以上人民政府及政府部門，還制定和發(fā)布了大量的從屬性規(guī)范性文件，如實施辦法、細則、通知等。這些行政規(guī)章和從屬性、規(guī)范性的文件，是對安全生產法律、法規(guī)的重要補充，是貫徹實施法律、法規(guī)，建立安全生產工作秩序的必要依據。

　　(3)、安全生產法規(guī)體系的作用

　　1、 為保護勞動者的安全與健康提供法律保障

　　我國的安全生產法規(guī)是以搞好安全生產、工業(yè)衛(wèi)生、保障職工在生產中的安全、健康為目的的。它不僅從管理上規(guī)定了人們的安全行為規(guī)范，也從生產技術上、設備上規(guī)定實現(xiàn)安全生產和保障職工安全與健康所需的物質條件。多年來，安全生產工作實踐表明，切實維護勞動者安全與健康的合法權益，單靠思想政治教育和行政管理是不夠的，不僅要制訂出各種保證安全生產的措施，而且要強制人人都必須遵守規(guī)章，要用國家強制力來迫使人們按照科學辦事，尊重自然規(guī)律、經濟規(guī)律和生產規(guī)律，尊重群眾，保證勞動者得到符合安全與衛(wèi)生要求的勞動條件。

　　2、 加強安全生產的法制化體系管理

　　安全生產法規(guī)是加強安全生產法制化管理的章程，很多重要的安全生產法規(guī)都明確規(guī)定了各個方面加強安全生產、安全生產管理的職責，推動了各級領導特別是企業(yè)領導對勞動保護工作的重視，把這項工作擺在領導和管理的重要議事日程。

　　3、指導和推動安全生產工作，促進企業(yè)安全生產

　　安全生產法規(guī)反映了保障生產正常進行、保護勞動者在生產過程中的安全與健康所必須遵循的客觀規(guī)律，對企業(yè)搞好安全生產工作提出了明確要求。同時，由于它是一種法律規(guī)范，具有法律約束力，要求人人都要遵守。這樣，它對整個安全生產工作的開展具有用國家強制力推行的作用。

　　4、 提高生產力，保證企業(yè)效益的實現(xiàn)和國家經濟建設的順利發(fā)展

　　安全生產是關系到企業(yè)切身利益的大事，通過安全生產立法，使勞動者的安全與健康得以保障，職工能夠在符合安全與衛(wèi)生要求的條件下從事勞動生產，這樣必然會激發(fā)其勞動積極性和創(chuàng)造性，從而促使勞動生產率的大大提高。同時，安全生產技術法規(guī)和標準的遵守和執(zhí)行，必然提高生產過程的安全性，使生產效率的實現(xiàn)得到保障，從而提高企業(yè)的生產效率和效益。

　　安全生產法律、法規(guī)對生產的安全衛(wèi)生條件提出與現(xiàn)代化建設適應的強制性要求，這就迫使企業(yè)領導在生產經營決策上，以及在技術、裝備上，采取相應措施，以改善勞動條件、加強安全生產為出發(fā)點，加速技術改造的步伐，推動社會生產力的發(fā)展和提高了企業(yè)生產力的水平。

　　在我國的現(xiàn)工化建設過程中，安全生產法規(guī)以法律形式，協(xié)調人與人之間、人與自然之間的關系，維護生產的正常秩序，為勞動者提供安全、衛(wèi)生的勞動條件和工作環(huán)境，為生產經營者提供可行、安全可靠的生產技術和條件，從而推動了生產力的發(fā)展，促進國家現(xiàn)代化建設的順序進行。

　四、 我國安全生產形勢嚴峻，安全法律體系問題依然存在。

　　(一)我國安全生產形勢嚴峻

　　安全生產工作盡管取得了一些成效，但事故總量仍然過大，2006年包括交通運輸在內的各類事故627229起，死亡112879人，反映安全生產水平的一些相對指標還比較落后，一些行業(yè)域事故多發(fā)的現(xiàn)狀尚未根本扭轉，應急管理和求援隊伍力量薄弱，技術裝備水平不高。安全生產工作與人民群眾的期望相比仍有較大差距。形勢嚴峻。2004年初國務院《關于進一步加強安全生產工作的決定》，明確了我國安全生產的中長期目標，到2007年即本屆政府任期內，建立起較為完善的安全監(jiān)管體系。安全生產善穩(wěn)定好轉，安全生產主要指標均有一定幅度下降，到2010年即“十一五”規(guī)劃完成之際，初步形成規(guī)范完善的安全生產法秩序，安全生產善明顯好轉，事故總量有較大幅度下降，重特大事故得到有效遏遏制，到2020年即全面建成小康社會之時，實現(xiàn)安全生產善的根本性好轉，安全生產主要指標達到或接近世界中等發(fā)達國家水平?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確“十一五”期間億元國內生產總值生產安全事故死亡率降低3.5%，工礦商貿企業(yè)十萬從業(yè)人員生產安全事故的死亡率降低25%。目前這兩個指標以道路交通萬車死亡率、煤礦百萬噸死亡率已列入國家統(tǒng)計指標體系和統(tǒng)計公報。

　　(二)安全法律體系問題依然存在。

　　由于我國安全生產監(jiān)管體系目前正處于初創(chuàng)時期，安全生產法制相對滯后，加之人們的法律意識比較淡薄，執(zhí)法的環(huán)境也有待改善，安全生產領域的法制建設任重道遠。目前，我國安全生產法律體系存在以下4個缺環(huán)。

　　1、經營者權利保障體系不健全

　　從已經發(fā)生的重大事故看，普遍存在安全投入不足這一嚴重問題。據統(tǒng)計，我國20世紀90年代每年平均的安全生產投入占GDP比例僅為0.7%，而發(fā)達國家高達3%以上。用萬人(職工人數)投入率比較，美國是我國的3倍，英國是我國的5倍，日本是我國的3倍多。

　　2、安全投入不足的主要原因

　　除了經營者追逐利潤的利益驅動外，首先是經營者缺乏長期的產權預期和收益預期，其根本原因是缺乏產權和投資權益的法律保護。一些地方對外來投資者實行“關門打狗”政策，更加劇了投資者的短期行為。目前，保護所有權和投資權益的民法體系尚未真正建立起來，投資者主要依靠地方行政長官的庇護，而行政長官經常更換，使投資者無法樹立長期投資的信心。

　　其次，尋求地方官員庇護的成本，以及這些人腐敗帶來的額外成本，也是造成經營者安全投入不足的一個原因。實踐證明，缺乏長期產權預期和收益預期的法律環(huán)境，是以犧牲生命、環(huán)境和自然資源為代價的掠奪性生產行為的根本的制度性原因所在。

　　對違法行為制裁力度不夠

　　3、 經營者受利益驅動，規(guī)避安全法規(guī)以減少成本、增加利潤，這是普遍的現(xiàn)象。

　　遏制這種現(xiàn)象的方法是以法律手段增大行為人的風險預期。這種風險預期一般取決于2個因素，一是實施違法行為將會承擔的法律后果，包括民事賠償、行政處罰和刑事責任;二是違法行為人被繩之以法的幾率。而目前的基本情況是：首先，違反安全規(guī)范的行為的賠償額度不夠高、行政處罰不夠嚴、刑事責任不夠重;其次，違反安全規(guī)范的行為被追究的比例低，行為人僥幸逃脫的預期值較高。例如，《安全生產法》第54條規(guī)定：“對未依法取得批準或者驗收合格的單位擅自從事有關活動的，負責行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報后應當立即予以取締，并依法予以處理?！睂嵺`中，監(jiān)管部門如果沒有發(fā)現(xiàn)或沒有接到舉報，根據這一條規(guī)定便可以不被追究責任。