(一)自建國至1957年，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域百業(yè)待舉，百廢待興，安全工作體制處于“行業(yè)管理、工會(huì)監(jiān)督、勞動(dòng)部門檢查”的萌芽狀態(tài)，安全生產(chǎn)形勢(shì)平穩(wěn)。

此間，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，“實(shí)行工礦檢查制度，以改進(jìn)工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備”，黨和政府提出了加強(qiáng)安全生產(chǎn)的一系列方針政策。1956年5月25日，國務(wù)院頒布了《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》、《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》，同時(shí)還頒布了《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》。同年1月31日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，勞動(dòng)部公布了《防止瀝青中毒的辦法》。同年10月5日，衛(wèi)生部、勞動(dòng)部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行職業(yè)中毒和職業(yè)病報(bào)告試行辦法的聯(lián)合通知》。1957年，勞動(dòng)部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于橡膠業(yè)汽油中毒預(yù)防暫行辦法》。在此八年間，由于執(zhí)行安全生產(chǎn)方針堅(jiān)決，措施得力，企業(yè)安全條件、勞動(dòng)環(huán)境不斷改善，安全形勢(shì)穩(wěn)定，傷亡事故得到控制。

(二)1958年至1976年，為我國政治經(jīng)濟(jì)極不穩(wěn)定時(shí)期。這個(gè)時(shí)期政治運(yùn)動(dòng)頻繁，有的經(jīng)濟(jì)政策脫離實(shí)際，安全工作隨之受到?jīng)_擊，不斷發(fā)生重、特大事故，出現(xiàn)了兩次事故高峰。這個(gè)時(shí)期，我國經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”、“十年文革”等政治運(yùn)動(dòng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域處于混亂狀態(tài)，安全工作失去正常的秩序。

1958年勞動(dòng)保護(hù)工作受到錯(cuò)誤批判，勞動(dòng)保護(hù)機(jī)構(gòu)被撤銷或合并。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重違背客觀規(guī)律的現(xiàn)象：“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”，“只有想不到的，沒有做不到的”。由于“左”的思想影響，一味追求高指標(biāo)，忽視科學(xué)管理，排斥安全工作，一度出現(xiàn)傷亡事故大幅度上升的嚴(yán)重局面，全國出現(xiàn)第一次事故高峰。僅以黑龍江省為例,1960年全省工業(yè)事故死亡達(dá)到1300人，比正常時(shí)期多死亡400人左右，發(fā)生一次死亡3人以上事故32起，死亡210人，是自建國到80年代末，重特大事故最多的一年。

1961年至1962年,國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整，1963年至1965年又進(jìn)行三年調(diào)整，并在政治上進(jìn)行反思。1963年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》。正當(dāng)勝利完成經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的時(shí)候，1966年“文化大革命”開始了。1961年至1965年五年經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期制定并實(shí)行的具體方針政策，被當(dāng)作修正主義“管、卡、壓”而遭批判，造成企業(yè)管理混亂，勞動(dòng)紀(jì)律松馳，工傷事故增加。1966年下半年以后到1968年，原定的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃無法執(zhí)行，各級(jí)政府機(jī)關(guān)不能正常工作，安全工作癱瘓，1966年至1969年連續(xù)4年連傷亡數(shù)字都不能正常統(tǒng)計(jì)上報(bào)。

1970年2月起國家開始恢復(fù)計(jì)劃工作秩序。地方“五小”工業(yè)(小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煉窯、小水泥)迅速發(fā)展，中直企事業(yè)單位大規(guī)模下放給地方，國民經(jīng)濟(jì)取得較大進(jìn)展。但是，這種盲目冒進(jìn)的建設(shè)和未跟上的管理機(jī)制帶來基建規(guī)模偏大、項(xiàng)目過多、產(chǎn)品質(zhì)量下降、設(shè)備失修，傷亡事故增高，第二次事故高峰出現(xiàn)。加之受“文革”生產(chǎn)管理混亂影響，1970年黑龍江省工業(yè)事故死亡人數(shù)達(dá)1501人，高于1960年。

1972年以后，國家采取各種措施調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)，在安全生產(chǎn)方面，要求“要有一定的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)安全工作”，“要把專業(yè)管理同群眾管理結(jié)合起來，充分發(fā)揮安全網(wǎng)的作用”，但沒有得到很好地落實(shí)。

(三)1977年至1986年，開始勾畫“行業(yè)管理、國家監(jiān)察、工會(huì)監(jiān)督”的安全工作體制輪廓。在1977年召開的全國安全生產(chǎn)工作會(huì)議上明確提出，各省、市、自治區(qū)，國務(wù)院各有關(guān)部門，各級(jí)計(jì)委或工交辦，各企業(yè)單位及其主管部門，都要確定一位領(lǐng)導(dǎo)同志分管安全生產(chǎn)工作，并要有一定機(jī)構(gòu)具體抓安全生產(chǎn)工作，削弱了的或不能勝任的，一定要加強(qiáng)。各縣、公社、大隊(duì)也應(yīng)有人負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作，要強(qiáng)調(diào)管生產(chǎn)的必須管安全，要經(jīng)常抓、反復(fù)抓。但是由于當(dāng)時(shí)在經(jīng)濟(jì)上的冒進(jìn)，僅黑龍江省在1977年、1978年連續(xù)兩年工業(yè)事故死亡人數(shù)就超1000人，均高出正常時(shí)期200人左右。

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開，撥亂反正開始。1980年國務(wù)院嚴(yán)肅查處了“渤海2號(hào)”事故，對(duì)穩(wěn)定全國安全生產(chǎn)形勢(shì)起到了極其重要的作用。

隨著黨中央、國務(wù)院對(duì)安全工作的重視，各地工會(huì)、企業(yè)及其主管部門的安全機(jī)構(gòu)在逐步恢復(fù)和加強(qiáng)。1982年國家明確提出強(qiáng)化法制，依法治理安全的原則。1982年2月，國務(wù)院頒布了《礦山安全條例》、《礦山安全監(jiān)察條例》、《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察條例》，明確執(zhí)法主體是各級(jí)勞動(dòng)部門。國家在機(jī)構(gòu)改革中為全國的礦山安全監(jiān)察增加1700人的編制。1986年國家財(cái)政部將勞動(dòng)安全監(jiān)察業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算?！皣冶O(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的“三結(jié)合”工作體制形成。

值得一提的是，國家自1983年起，放開資源開采政策，實(shí)行“國家、集體、個(gè)體”一齊上，煤炭開采實(shí)行“有水快流”。剛剛組建的國家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)滿足不了快速發(fā)展的礦山安全工作需要，1984年，黑龍江省煤礦傷亡事故顯高。

(四)1987年至1997年，為社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理性轉(zhuǎn)變期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的安全監(jiān)督工作體制中長期沒有企業(yè)的位置，十三大召開后，企業(yè)向 “獨(dú)立法人”轉(zhuǎn)變。這個(gè)時(shí)期安全工作體制為“企業(yè)負(fù)責(zé)、國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”。

1993年，也就是在黨的十四大以后，國家提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就是要使政府對(duì)企業(yè)由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，讓企業(yè)的責(zé)任進(jìn)一步突出。對(duì)企業(yè)的進(jìn)一步放權(quán)，導(dǎo)致以下主要問題：一是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，放權(quán)于企業(yè)，國家安全監(jiān)察力量卻沒有強(qiáng)化，安全工作失管失控。二是企業(yè)為減少經(jīng)費(fèi)開支，安全管理機(jī)構(gòu)被裁減，企業(yè)管理只片面追求效益，忽視安全。三是企業(yè)承包租賃經(jīng)營，造成企業(yè)經(jīng)營者短期行為，只重產(chǎn)出，忽視安全投入，企業(yè)安全欠賬嚴(yán)重。這10年，全國出現(xiàn)兩次事故高峰。

自1986年實(shí)行企業(yè)承包租賃經(jīng)營管理形式后，企業(yè)內(nèi)部安全管理失控。伴隨著多種經(jīng)營方式的出現(xiàn)和國家一些政策放開，1988年出現(xiàn)建國后第三次事故高峰。

自1989年以后，國有企業(yè)實(shí)行第二輪承包。兩次承包期內(nèi)，均出現(xiàn)諸多影響企業(yè)安全生產(chǎn)的問題：企業(yè)安全投入不足；國家對(duì)企業(yè)的政策由撥款改為貸款；企業(yè)間“三角債”制約發(fā)展；職工工資欠發(fā)，情緒不穩(wěn)定。這些問題給安全生產(chǎn)帶來嚴(yán)重威脅，1994年出現(xiàn)建國后第四次事故高峰。

(五)1998年，黨的十五大召開以后，國家進(jìn)行了較為深層次的政府機(jī)構(gòu)改革，將維系近半個(gè)世紀(jì)的專業(yè)管理部門(行業(yè)管理部門)撤銷，使企業(yè)從政府直接管理中解脫出來，安全監(jiān)督工作體制體現(xiàn)為“企業(yè)負(fù)責(zé)、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”新“三結(jié)合”結(jié)構(gòu)。安全管理職能從原勞動(dòng)部門轉(zhuǎn)移到經(jīng)貿(mào)委。但是由于種種原因，1998年至2000年，國家在安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制配備上走了彎路。在2000年下半年，又重新組建了國家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。由于機(jī)構(gòu)改革上下不同步，對(duì)安全監(jiān)督工作沖擊很大，省市級(jí)機(jī)構(gòu)不定、人心不穩(wěn)，工作出現(xiàn)空檔，有的發(fā)生事故不上報(bào)，全國各地傷亡數(shù)字統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。這幾年里，重特大事故不見少，可與上年對(duì)比，傷亡總?cè)藬?shù)卻在下降。自2001年下半年起，發(fā)生重特大事故的省份開始重視安全機(jī)構(gòu)建設(shè)，陸續(xù)組建機(jī)構(gòu)。但是中央政府對(duì)安全機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有統(tǒng)一說法，造成各省的安全機(jī)構(gòu)在人員編制和建制上多種多樣。

綜合上述分析，影響安全生產(chǎn)的因素可概括為以下幾點(diǎn)：

(一)政治形勢(shì)影響安全工作。

(二)經(jīng)濟(jì)政策影響安全工作。

(二)國家法治意識(shí)的強(qiáng)弱影響安全工作。

(四)企業(yè)內(nèi)部自律管理機(jī)制是否形成影響安全工作。

(五)安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)弱影響安全工作。

構(gòu)建安全生產(chǎn)監(jiān)督工作體制的基本思路

自1998年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后，安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在職能設(shè)置、人員編制配備、經(jīng)費(fèi)及隊(duì)伍裝備等方面存在著諸多的問題需要解決。這些問題不解決，會(huì)妨礙安全工作的有效進(jìn)行。黨的十六大對(duì)安全工作提出要求：“高度重視安全生產(chǎn)，保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)和人民生命安全?！睘樨瀼攸h的十六大精神，確?！栋踩a(chǎn)法》的貫徹執(zhí)行，對(duì)以下問題應(yīng)盡快解決：

（一）相關(guān)部門的安全職能設(shè)置不合理，工作效能分散，影響安全執(zhí)法作用的發(fā)揮。原來在勞動(dòng)部門的鍋爐壓力容器監(jiān)察、特種設(shè)備監(jiān)察劃到技術(shù)監(jiān)督部門，造成職能與工作性質(zhì)不一致。鍋爐壓力容器與特種設(shè)備監(jiān)察的職能中，含有人員培訓(xùn)考核管理的職能和傷亡事故查處的職能。技術(shù)監(jiān)督部門的職能性質(zhì)是監(jiān)督管理產(chǎn)品質(zhì)量，不具備監(jiān)督管理人員的職能。監(jiān)督管理人員和查處傷亡事故是安全部門的職能。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，造成執(zhí)法主體難設(shè)定。原來勞動(dòng)部門的礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是礦山安全法的執(zhí)法主體。機(jī)構(gòu)改革后，將一個(gè)執(zhí)法主體分成兩家：一個(gè)是國家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其體制是垂直領(lǐng)導(dǎo)；另一個(gè)是設(shè)在國家和地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門內(nèi)的非煤礦山安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

（三）對(duì)各省的安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，國家沒有統(tǒng)一說法，造成各省的安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置和稱謂五花八門，給工作帶來不便。在機(jī)構(gòu)名稱上，多數(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)改為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，但有的機(jī)構(gòu)卻叫“安辦”，不能成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有的在經(jīng)貿(mào)委，有的還在勞動(dòng)部門，有的在政府辦，有的單獨(dú)設(shè)立，造成上下對(duì)口不順。在人員編制數(shù)量上，有好多市縣安全機(jī)構(gòu)只有一兩人工作，有的市一攤工作配一個(gè)人對(duì)省里三個(gè)處的工作。在人員素質(zhì)上，專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏。

（四）安全執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)緊張，裝備差，交通工具不足，難以適應(yīng)安全工作需要。原來勞動(dòng)部門的安全監(jiān)察經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，國家給各省下達(dá)安全監(jiān)察專用車編。機(jī)構(gòu)改革后，國家將原列入財(cái)政預(yù)算的安全經(jīng)費(fèi)科目取消，國家局掌握的安全裝備資金幾乎全部用于煤礦安全監(jiān)察的裝備和人員開支上，各省得不到經(jīng)費(fèi)上的資助，因此，各省安全機(jī)構(gòu)的工作困難重重。

（五）有的對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能性質(zhì)與作用認(rèn)識(shí)不清，造成工作位置擺不正。一是與其他安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系不清，易出現(xiàn)越俎代庖現(xiàn)象，有的代行交通、鐵路、消防安全執(zhí)法職權(quán)。二是安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)附加“管理”字樣，造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)概念模糊，易將此“管理”與過去專業(yè)管理部門的管理職能相混。個(gè)別安全理論的權(quán)威人士曾有“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不是安全生產(chǎn)法的執(zhí)法主體”的說法。

因此，面對(duì)擺在安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)面前的諸多問題，如何構(gòu)建好安全監(jiān)管工作機(jī)制，理順安全工作思路，對(duì)充分發(fā)揮安全執(zhí)法部門的作用是非常重要的。應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）首先應(yīng)在理論上弄清安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的性質(zhì)，擺正安全執(zhí)法主體之間、執(zhí)法主體與中介組織之間、與企業(yè)之間的關(guān)系。第一，擺正執(zhí)法主體間的關(guān)系。安全生產(chǎn)法是調(diào)整安全生產(chǎn)工作諸因素的法律，該法賦予的行政處罰權(quán)在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。交通、鐵路、民航的安全部門是行業(yè)內(nèi)部安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法權(quán)不受干擾；但其輔助企業(yè)（包括建筑企業(yè)的安全生產(chǎn)）應(yīng)在安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的監(jiān)管之下。對(duì)交通、鐵路、民航的安全，應(yīng)從“安辦”的角度代表政府實(shí)施綜合協(xié)調(diào)管理。第二，擺正執(zhí)法機(jī)構(gòu)與中介組織、企業(yè)的關(guān)系。企業(yè)的主管部門撤銷后，安全管理移交給安全生產(chǎn)監(jiān)督部門，從國家行使安全監(jiān)督角度看，這部分職能不應(yīng)轉(zhuǎn)移給安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作實(shí)質(zhì)應(yīng)是監(jiān)督檢查，不應(yīng)承擔(dān)管理的職責(zé)，應(yīng)把安全管理職責(zé)落實(shí)給企業(yè)。安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)質(zhì)主要含三方面：一是起草制定和宣傳執(zhí)行安全法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。二是監(jiān)督企業(yè)遵法守法情況，對(duì)企業(yè)從監(jiān)督角度實(shí)施審查、考核、驗(yàn)收等職權(quán)。三是依法處理生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全法規(guī)的行為、查處傷亡事故。

安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程的起草和培訓(xùn)、認(rèn)證等技術(shù)性、專業(yè)性的工作可以授權(quán)由事業(yè)單位、中介組織負(fù)責(zé)。

企業(yè)的責(zé)任就是在安全法律法規(guī)的規(guī)范下自覺地依法經(jīng)營。執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)干預(yù)企業(yè)的守法行為。

（二）強(qiáng)化法冶觀念，依法設(shè)置機(jī)構(gòu)，依法行政。黨的十六大指出：“科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題?！蔽覀儜?yīng)按照十六大精神，通過立法，明確執(zhí)法人員的編制、職能、經(jīng)費(fèi)、裝備，不因長官意志而隨意增減執(zhí)法隊(duì)伍。從而解決當(dāng)前職能交叉、爭權(quán)爭事的現(xiàn)象。按照安全生產(chǎn)法賦予的職責(zé)，根據(jù)工作需要配備人員、裝備隊(duì)伍、發(fā)揮執(zhí)法作用。已劃給技術(shù)監(jiān)督部門的鍋爐壓力容器、特種設(shè)備安全監(jiān)察職能應(yīng)歸口安全生產(chǎn)監(jiān)督部門。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)與非煤礦山安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)合并成為礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

(三)依法明確企業(yè)的安全責(zé)任，擺正政府與企業(yè)的責(zé)任關(guān)系。按十六大精神，中央和地方政府對(duì)國有企業(yè)履行出資人的職責(zé)。因此，要本著政企分開、實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、使企業(yè)自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的原則，分清政府與企業(yè)的安全責(zé)任。政府應(yīng)重視安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，保證其能代表政府對(duì)企業(yè)依法實(shí)施安全監(jiān)督的作用發(fā)揮。企業(yè)是安全責(zé)任主體，要通過嚴(yán)格執(zhí)法，督促企業(yè)加強(qiáng)管理，自覺遵法守法。

政府應(yīng)對(duì)公益性、自然資源性的安全管理負(fù)責(zé)，避免因企業(yè)甚至私營企業(yè)或個(gè)體經(jīng)營單位發(fā)生事故層層追究與政府無關(guān)的責(zé)任。

(四)要通過提高從業(yè)人員傷亡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)提高從業(yè)人員的價(jià)值，以維護(hù)從業(yè)人員的合法權(quán)益，督促生產(chǎn)經(jīng)營者重視從業(yè)人員的安全與健康。一方面，要加強(qiáng)從業(yè)人員健康方面的監(jiān)督，保障從業(yè)人員的勞動(dòng)防護(hù)用品和安全設(shè)施的配備和使用，減少職業(yè)病發(fā)生。另一方面，督促企業(yè)加大安全投入，保證其具備安全條件，減少傷亡事故發(fā)生。第三，要督促企業(yè)加強(qiáng)從業(yè)人員安全培訓(xùn)教育，提高其素質(zhì)，確保安全技能提高。第四，提高從業(yè)人員傷亡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加企業(yè)對(duì)發(fā)生傷亡事故的恐懼感，迫使企業(yè)變被動(dòng)抓安全為主動(dòng)自覺重視安全。

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作者單位：黑龍江省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局）