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淺談舊城街區(qū)的安全隱患及其應(yīng)急體系構(gòu)建——以內(nèi)江市“四方塊”為例

文檔作者：鄒秀平向銘銘		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2021年08月13日
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城市建筑┃研究?探討┃URBANISM AND ARCHITECTURE┃RESEARCH?DISCUSSION
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淺談舊城街區(qū)的安全隱患及其應(yīng)急體系構(gòu)建
—— 以內(nèi)江市“四方塊”為例
■ 鄒秀平 向銘銘*
[摘 要] 舊城街區(qū)是城市發(fā)展歷史變遷的重要見(jiàn)證，是城
市人文活動(dòng)極為重要的載體，彰顯著城市的魅力與特點(diǎn)。
然而伴隨時(shí)代變遷的必然性，多數(shù)舊城街區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、
建筑材料正處于老化過(guò)程中，對(duì)城市的生命財(cái)產(chǎn)安全造成
了一定的威脅。就此，本文以內(nèi)江市“四方塊”為例，分
析了街區(qū)現(xiàn)狀問(wèn)題，指出了潛在的安全隱患，并提出了相
應(yīng)的安全應(yīng)急建議，以期能為舊城街區(qū)的安全應(yīng)急體系的
構(gòu)建提供借鑒。
[關(guān)鍵詞] 舊城街區(qū) 安全隱患 應(yīng)急體系
2013 年3 月11 日，麗江古城光義街現(xiàn)文巷突
發(fā)火災(zāi)，造成107 間房屋損毀，過(guò)火面積2 243 m2。
2013 年6 月8 日，內(nèi)江市天津街發(fā)生火災(zāi)，造成約
4 805 m2 的房屋受到不同程度的損害。2015 年7 月
28 日，成都守經(jīng)街失火，百年歷史建筑灰飛煙滅。
這些事故在震驚社會(huì)的同時(shí)，也使得我們警鐘長(zhǎng)鳴。
如何構(gòu)建安全應(yīng)急體系，以求保證功能復(fù)雜、人流
集聚的舊城街區(qū)的生命財(cái)產(chǎn)安全，已成為了當(dāng)代社
會(huì)亟待解決的問(wèn)題之一。
一、 城市舊城街區(qū)的基本屬性及其研究現(xiàn)狀
1. 舊城街區(qū)基本屬性
舊城作為城市歷史見(jiàn)證和文化承載體，能較完
整地體現(xiàn)地區(qū)某一歷史時(shí)期傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族特色，
屬于不可移動(dòng)文物的范疇，具有風(fēng)貌的完整性和典
型性。毋庸置疑，諸多舊城街區(qū)歷經(jīng)城市政治、經(jīng)
濟(jì)、文化、社會(huì)最為繁盛的時(shí)期，形成了街區(qū)建筑
和街道格局的固有屬性。
2. 舊城街區(qū)研究現(xiàn)狀
伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多數(shù)舊城街區(qū)面臨著建筑
集聚、交通堵塞、環(huán)境變質(zhì)、人群擁擠的局面。隨
著時(shí)間的流逝，年代久遠(yuǎn)的建筑與街巷也面臨著破
損的威脅，諸如消防等安全隱患又“賦予”了舊城
街區(qū)安全脆弱性的標(biāo)簽。面對(duì)岌岌可危的舊城歷史
文化街區(qū)，學(xué)者們針對(duì)舊城保護(hù)、更新等進(jìn)行研究
并取得了一定的成效。但關(guān)于舊城街區(qū)的安全研究
卻略顯薄弱，甚至是在安全事故發(fā)生后才受到重視
的。
二、“四方塊”的安全現(xiàn)狀綜述
“四方塊”是由內(nèi)江市公園街、中央路、人民
路、天津街圍成的方形區(qū)域，地處舊城中心，是內(nèi)
江市傳統(tǒng)的核心商業(yè)街區(qū)和城市商貿(mào)中心，具有豐
富地方文化特色和歷史風(fēng)貌特征。“四方塊”街區(qū)建
設(shè)歷史悠久，在歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和街區(qū)功能復(fù)合的過(guò)
程中，不可避免地出現(xiàn)了建筑損壞、基礎(chǔ)設(shè)施老化
和交通擁擠等癥狀。
1. 建筑層面
“四方塊”區(qū)域房屋多為磚混、老式串架結(jié)構(gòu)，
為20 世紀(jì)七八十年代所建，配套設(shè)施不合理。出于
歷史原因，在設(shè)計(jì)方面，建筑與建筑有“握手樓”
的現(xiàn)象產(chǎn)生，其安全間距、防火間距大多不符合規(guī)
范（見(jiàn)圖1）。年代久遠(yuǎn)的建筑材料和形式，面對(duì)功
能、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了建筑本體抗災(zāi)能力與現(xiàn)有
功能不相適應(yīng)的問(wèn)題。
2. 交通層面
“四方塊”是東興區(qū)與市中區(qū)連接的交通樞紐
之一，以公共汽車、私家車和步行為主，缺乏非機(jī)
動(dòng)車等慢行交通。道路狹窄，現(xiàn)狀交通情況堪憂（見(jiàn)
圖2）。 “四方塊”作為內(nèi)江舊城的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心，
吸引了大量的市民至此工作、游憩，人口密度和流
動(dòng)性大。盡管實(shí)行了單行道的交通管制，仍無(wú)法緩
解區(qū)域內(nèi)的交通壓力。雜亂的交通情況不僅影響了
人們的出行安全，更會(huì)對(duì)事件突發(fā)時(shí)采取的撤離和
救援行動(dòng)造成巨大的阻礙。
3. 應(yīng)急避難場(chǎng)所層面
“四方塊”建筑密集，街巷空間緊湊，缺乏作
為應(yīng)急避難場(chǎng)所的開(kāi)放空間（見(jiàn)圖3）。盡管國(guó)家明
確了修建應(yīng)急避難場(chǎng)所的必要性，但在此仍推行不
力。應(yīng)急避難場(chǎng)所作為國(guó)民生命安全的最后一道防
線，政府有義務(wù)通過(guò)立法和制定政策保障其建設(shè)和
使用，及時(shí)有效滿足其安全需要。
4. 其他層面
“四方塊”至今尚未出現(xiàn)明顯的地質(zhì)災(zāi)害，但
由于年代較長(zhǎng)，仍存在基礎(chǔ)設(shè)施老化的問(wèn)題，時(shí)有
城市內(nèi)澇和管線泄漏的災(zāi)害發(fā)生。
本文結(jié)合舊城街區(qū)的共通問(wèn)題以及“四方塊”
的現(xiàn)狀特點(diǎn)，可總結(jié)出該街區(qū)常見(jiàn)和可能發(fā)生的安
全問(wèn)題和隱患，包括火災(zāi)、建筑損壞、地震、內(nèi)澇、
次生災(zāi)害等其他安全風(fēng)險(xiǎn)。
圖1 陳舊的建筑
圖2 嚴(yán)重的交通壓力
圖3 緊湊的街巷空間
三、“四方塊”安全應(yīng)急體系的構(gòu)建
由2003 年“非典”引發(fā)的公共危機(jī)，加快了中
國(guó)應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)，逐漸形成了“一案三制”（預(yù)案、
體制、機(jī)制和法制）工作格局。黨的十八屆三中全
會(huì)明確提出了要在“健全公共安全體系”的背景下，
中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)對(duì)“十三五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃
進(jìn)行研討并做出了建議。
在社會(huì)發(fā)展歷程中，災(zāi)害本質(zhì)上是一個(gè)循環(huán)的
過(guò)程（見(jiàn)圖4），包含平靜期（防災(zāi)）、災(zāi)害期（救
災(zāi)）、平靜期（重建、繁榮）等時(shí)期。我國(guó)以“一案
三制”為核心的應(yīng)急體系，在整個(gè)循環(huán)過(guò)程中起著
舉足輕重的作用。
圖4 災(zāi)害循環(huán)過(guò)程（資料來(lái)源：作者繪制）
1. 應(yīng)急預(yù)案構(gòu)建
應(yīng)急預(yù)案雛形源于二戰(zhàn)期間的民防計(jì)劃。目前，
我國(guó)應(yīng)急預(yù)案還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段。由
于應(yīng)急準(zhǔn)備工作強(qiáng)度不足，未能形成實(shí)質(zhì)的應(yīng)急準(zhǔn)
備體系，這不利于預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階
段工作的開(kāi)展。按照分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，
我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系框架從宏觀、中觀、微觀層面而
言，包括國(guó)家總體預(yù)案與行動(dòng)預(yù)案、地方政府綜合
應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案、企事業(yè)單位及社區(qū)的行動(dòng)預(yù)案。“四
方塊”的應(yīng)急預(yù)案屬于微觀層面，重在工作具體、
可操作性強(qiáng)。
（1）綜合應(yīng)急預(yù)案
構(gòu)建街區(qū)安全突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案體系（見(jiàn)
圖5）是保障街區(qū)安全的重要屏障。針對(duì)上述“四
方塊”存在的安全隱患，需要地方政府站在指揮層
面，依據(jù)上級(jí)預(yù)案要求并結(jié)合“四方塊”的安全現(xiàn)
狀需求來(lái)制定處理事故的應(yīng)急方針、政策，明確應(yīng)
急組織結(jié)構(gòu)及其相關(guān)應(yīng)急職責(zé)，指出應(yīng)急行動(dòng)、措
施、保障等基本要求和程序。
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（2）專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案
針對(duì)具體的事故類別制定的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)
災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等工作具有更強(qiáng)的
針對(duì)性、指導(dǎo)性、可操作性。目前，內(nèi)江市的專項(xiàng)
應(yīng)急預(yù)案包括市域范圍內(nèi)的森林火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、
突發(fā)環(huán)境等應(yīng)急預(yù)案，但類似于“四方塊”等具有
地方意義的舊城街區(qū)仍缺少具有針對(duì)性的街區(qū)專項(xiàng)
應(yīng)急預(yù)案。依據(jù)“四方塊”的街區(qū)特點(diǎn)及其存在的
主要安全隱患，需要構(gòu)建的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括如
表1 所示的內(nèi)容。
圖5 “四方塊”街區(qū)綜合應(yīng)急預(yù)案體系
（資料來(lái)源：作者整理）
表1 “四方塊”主要安全隱患及其專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案一覽表（資料來(lái)源：作者整理）
安全應(yīng)急類型 安全問(wèn)題 多發(fā)原因 安全隱患 專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案
地震 自然地質(zhì)活動(dòng) 疏散救援隱患 地震災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案
自然災(zāi)害類
內(nèi)澇 降水過(guò)量/基礎(chǔ)設(shè)施老化/排水能力差 疏散救援隱患 洪澇災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案
火災(zāi) 建筑易燃/建筑密度大/道路狹窄/基礎(chǔ)設(shè)施老化/消防設(shè)施缺乏/人口密度大 火災(zāi)、疏散隱患 火災(zāi)突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案
建筑損害 建筑結(jié)構(gòu)脆弱/材料陳舊/建筑間距小 建筑坍塌、損壞、火災(zāi)隱患 建筑災(zāi)害事故應(yīng)急預(yù)案
交通事故 道路損壞/道路占用嚴(yán)重/交通擁擠 交通事故、疏散救援隱患 交通安全事故應(yīng)急預(yù)案
事故安全類
公共場(chǎng)所事故 人群密集、流動(dòng)性強(qiáng)/救災(zāi)設(shè)施和應(yīng)急避難場(chǎng)地配置難度大 疏散救援隱患 公共場(chǎng)所事故應(yīng)急預(yù)案
金融突發(fā)事件 金融龍頭集中/人群密集復(fù)雜 疏散救援隱患 金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案
社會(huì)安全事件 刑事案件 管理漏洞 疏散救援隱患 刑事案件應(yīng)急預(yù)案
網(wǎng)絡(luò)安全 網(wǎng)絡(luò)漏洞 數(shù)據(jù)安全隱患 網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急預(yù)案
除此之外，加強(qiáng)“四方塊”的風(fēng)險(xiǎn)排查、預(yù)案
管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、日常監(jiān)督、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，加快安全
應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，能夠使得安全應(yīng)急預(yù)案的構(gòu)建更加
完善有效。
（3）現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置預(yù)案
現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置預(yù)案是在一定的緊急事態(tài)發(fā)生的
現(xiàn)場(chǎng)所制定的應(yīng)急處置措施，具有簡(jiǎn)單、具體、針
對(duì)性強(qiáng)等特性。它偏重于資源和方案準(zhǔn)備，以及緊
急事件發(fā)生時(shí)，解決如何報(bào)告、如何申請(qǐng)救援和自
救、搶修、維護(hù)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題。
現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置需要在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間做出
準(zhǔn)確的判斷、指揮。因此，對(duì)于而言，加強(qiáng)相關(guān)部
門的應(yīng)急培訓(xùn)和群眾的應(yīng)急宣傳與演練，是災(zāi)害發(fā)
生時(shí)有序啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置預(yù)案的基礎(chǔ)保障。
（4）災(zāi)后恢復(fù)（重建）方案
自2008 年汶川特大地震發(fā)生后，我國(guó)對(duì)于災(zāi)后
重建的研究和關(guān)注進(jìn)入了一個(gè)新的紀(jì)元。在災(zāi)害多
發(fā)、災(zāi)情復(fù)雜的當(dāng)代社會(huì)，應(yīng)急預(yù)案不僅僅局限于
對(duì)災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)，災(zāi)后恢復(fù)重建也成為
了應(yīng)急預(yù)案重要的組成部分。如2013 年6 月8 日“四
方塊”周邊的天津街火災(zāi)發(fā)生的第一時(shí)間啟動(dòng)安全
應(yīng)急預(yù)案，將災(zāi)害損失降低到最小。并在災(zāi)害平息
之后，啟動(dòng)了恢復(fù)重建方案，在短時(shí)間內(nèi)完成重建，
恢復(fù)了街區(qū)市民的正常生活出行。災(zāi)后恢復(fù)方案的
確定，需要站在可持續(xù)發(fā)展的視角來(lái)審視、思考。
2. 應(yīng)急法制構(gòu)建
應(yīng)急法制為應(yīng)急體制的形成提供了法律依據(jù)，
2007 年11 月1 日開(kāi)始實(shí)施的《災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)法》，
標(biāo)志著我國(guó)的公共應(yīng)急法制體系框架初成。雖然經(jīng)
歷了近十年的應(yīng)急法制建設(shè)，但我國(guó)在立法、執(zhí)法
層面仍存在諸多的不足。構(gòu)建較為完整、完善的應(yīng)
急法制體系，還需要多方面的努力：提高應(yīng)急法制
的權(quán)威性和規(guī)范性，將其提升至憲法層面，為依法
實(shí)施應(yīng)急管理提供法源；制定突發(fā)事件應(yīng)急處理基
本法及統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，完善應(yīng)急法制的系統(tǒng)性；
增強(qiáng)應(yīng)急相關(guān)法例、條例的橫縱向聯(lián)系；提升應(yīng)急
法制的實(shí)效性，增強(qiáng)應(yīng)急法制的可操作性。
3. 應(yīng)急體制構(gòu)建
應(yīng)急體制是為保障公共安全并有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)
突發(fā)事件而建立起來(lái)的以政府為核心，其他社會(huì)組
織和公眾共同參與的有機(jī)聯(lián)系。它既是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)
定的需要，也是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。
但就我國(guó)應(yīng)急體制的現(xiàn)狀而言，構(gòu)建中央集權(quán)
的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制以及建立應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)使
各部門各司其職并形成具有協(xié)調(diào)性的應(yīng)急系統(tǒng)，是
一個(gè)必要的手段。積極宣傳并建立政府、媒體與公
眾合作的應(yīng)急體制能夠引起全社會(huì)的關(guān)注及參與，
提高全民的安全應(yīng)急意識(shí)。全面建立信息發(fā)布制度
及預(yù)警機(jī)制，也對(duì)應(yīng)急體制的構(gòu)建和完善起著推手
的作用。另外，利用法律、法規(guī)的強(qiáng)制性、規(guī)范性
和權(quán)威性來(lái)保證應(yīng)急體制的建立和運(yùn)行也是必要且
必須的。
4. 應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建
應(yīng)急機(jī)制是指在法律規(guī)定的框架內(nèi)，通過(guò)有限
利用社會(huì)資源進(jìn)行預(yù)防和控制突發(fā)事件的一系列制
度化體系的總和。它對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及保
障人民的人身財(cái)產(chǎn)安全有著十分重要的作用。
在應(yīng)急機(jī)制的依法、高效、公開(kāi)、人道主義、
靈活等五大原則背景下，應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建包括：健
全監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制、應(yīng)急決策
和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與響應(yīng)機(jī)制、公眾溝通與動(dòng)
員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和社
會(huì)治安綜合治理機(jī)制、城鄉(xiāng)社會(huì)管理機(jī)制等。
5. 構(gòu)建安全應(yīng)急體系的模式
構(gòu)建安全應(yīng)急體系的模式分“自上而下”和“自
下而上”兩種模式“。自上而下”即以政府主導(dǎo)指
明構(gòu)建應(yīng)急體系的目標(biāo)、方向以及任務(wù)，與地方部
門及其相關(guān)者聯(lián)合，共同有針對(duì)性地制定出應(yīng)急體
系，構(gòu)筑人身安全財(cái)產(chǎn)保護(hù)的第一道屏障。“自下而
上”是指向民眾普及安全應(yīng)急的相關(guān)知識(shí)，并由民
眾自身的安全需要促進(jìn)安全應(yīng)急意識(shí)的形成，從而
根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況和民眾參與所提出的參考建
議，構(gòu)建較為完善的安全應(yīng)急體系。基層政府和群
眾是應(yīng)急的主要實(shí)踐者，自下而上的建設(shè)模式有利
于提高整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)的實(shí)用性和有效性。
但就目前我國(guó)的應(yīng)急體系建設(shè)而言，仍舊是一
種“自上而下”的模式，缺乏底層支撐。構(gòu)建完善
的安全應(yīng)急體系，需要“自上而下”和“自下而上”
兩種模式的有機(jī)融合。
四、 結(jié)語(yǔ)
本文以內(nèi)江市“四方塊”為縮影，探討了舊城
街區(qū)潛在的安全隱患，并有針對(duì)性地論述了構(gòu)建以
“一案三制”為核心的安全應(yīng)急體系，對(duì)于我國(guó)建
立完善高效的安全應(yīng)急體系具有一定的借鑒意義。
雖然伴隨舊城街區(qū)安全問(wèn)題的浮現(xiàn)，出現(xiàn)了研
究安全應(yīng)急體系的浪潮，但仍舊深度、廣度、力度
不夠，未能引起社會(huì)和群眾的全面關(guān)注和參與。評(píng)
析舊城街區(qū)安全隱患并構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)急體系，不僅
僅是地方社區(qū)的重要任務(wù)，同時(shí)也是全國(guó)甚至全球
需要面對(duì)的問(wèn)題。
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注： 國(guó)家自然科學(xué)基金資助（ 項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：
51408514）。
*，向銘銘為通訊作者。
（作者單位：西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，
綿陽(yáng) 621010）

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